從開展工程總承包初期，一些企業(yè)幾百萬元、幾千萬元的承包額，到目前一些企業(yè)已經(jīng)有能力承擔(dān)幾億元乃至十幾億元或幾十億元項(xiàng)目的總承包，我國企業(yè)的工程總承包額在不斷增大。工程總承包面臨的主要問題為推動(dòng)工程總承包的發(fā)展，近年來，建設(shè)部和有關(guān)部門出臺(tái)了若干政策性文件。雖然建設(shè)部就工程總承包的市場(chǎng)準(zhǔn)入問題于2003年7月發(fā)函說明過，但這個(gè)問題在一些地方依然存在。二是在《工程總承包資格證書》廢止之后，一些業(yè)主有認(rèn)同企業(yè)資質(zhì)的定向思維，只認(rèn)可施工企業(yè)開展施工總承包，不認(rèn)可設(shè)計(jì)或施工企業(yè)開展工程總承包。關(guān)于工程總承包：現(xiàn)狀與對(duì)策的法律問題，大律網(wǎng)小編為大家整理了建筑工程律師相關(guān)的法律知識(shí)，希望能幫助大家。

從開展工程總承包初期，一些企業(yè)幾百萬元、幾千萬元的承包額，到目前一些企業(yè)已經(jīng)有能力承擔(dān)幾億元乃至十幾億元或幾十億元項(xiàng)目的總承包，我國企業(yè)的工程總承包額在不斷增大。如北京鋼鐵設(shè)計(jì)總院，2003年度工程總承包合同額為35.6億元，中國成達(dá)化學(xué)工程公司EPC總承包印尼某燃煤項(xiàng)目，合同額5.1億美元……與此同時(shí)，工程總承包的行業(yè)推廣面也在不斷增加，已由技術(shù)性強(qiáng)、工藝性要求較高的石化、化工行業(yè)工程項(xiàng)目，擴(kuò)展到冶金、紡織、電力、鐵道、機(jī)械、電子、石油、建材等行業(yè)工程項(xiàng)目中，并取得了可喜的成績(jī)。大量的實(shí)踐證明，工程總承包有利于解決設(shè)計(jì)、采購、施工、開車相互制約和脫節(jié)的問題，使設(shè)計(jì)、采購、施工、開車等工作合理交叉，有機(jī)地組織在一起，進(jìn)行整體統(tǒng)籌安排、系統(tǒng)優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，能有效地對(duì)質(zhì)量、成本、進(jìn)度進(jìn)行綜合控制，提高工程建設(shè)水平，縮短建設(shè)總工期，降低工程投資。如甘肅酒鋼熱電（2×125MW）項(xiàng)目，業(yè)主原計(jì)劃投資11億元，實(shí)施總承包之后，僅投資7億元就建成了這一項(xiàng)目。

工程總承包面臨的主要問題

為推動(dòng)工程總承包的發(fā)展，近年來，建設(shè)部和有關(guān)部門出臺(tái)了若干政策性文件。2003年建設(shè)部《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項(xiàng)目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》（建市［2003］30號(hào)文）的出臺(tái)，雖然為工程總承包指明了方向，但存在的問題也不容忽視。

1.法律法規(guī)不健全。雖然工程總承包已推行多年，但由于認(rèn)識(shí)上的不一致，目前除了1984年國家計(jì)委、建設(shè)部頒發(fā)的《工程承包公司暫行辦法》外，多年來，再?zèng)]有制定工程總承包的有關(guān)法律法規(guī)和部門規(guī)章。《建筑法》《招標(biāo)投標(biāo)法》和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)只對(duì)勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、招標(biāo)代理等有規(guī)定，而對(duì)于工程總承包這種國際通行的工程建設(shè)項(xiàng)目組織形式，在我國的法律法規(guī)中沒有相應(yīng)的規(guī)定。在招投標(biāo)管理上，國家有關(guān)部門已出臺(tái)了《工程建設(shè)項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)招標(biāo)投標(biāo)辦法》和《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》，沒有工程總承包招標(biāo)投標(biāo)辦法。由于對(duì)工程總承包沒有相應(yīng)管理法規(guī)、部門規(guī)章、實(shí)施細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)合同文本等，導(dǎo)致了地方政府部門對(duì)工程總承包不知道如何規(guī)范管理，這些都制約了工程總承包的發(fā)展。

2.市場(chǎng)準(zhǔn)入存在障礙。具有工程總承包能力的設(shè)計(jì)企業(yè)在工程總承包市場(chǎng)準(zhǔn)入方面遇到的問題較多，反映強(qiáng)烈。

一是地方建設(shè)行政主管部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理有一套管理制度，如在項(xiàng)目的登記備案、竣工驗(yàn)收等管理上，只設(shè)有勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等企業(yè)欄目，沒有總承包企業(yè)欄目。企業(yè)信息卡（IC卡）中分別有勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理IC卡，沒有工程總承包的IC卡，實(shí)施工程總承包的項(xiàng)目無法劃卡辦理與市場(chǎng)準(zhǔn)入有關(guān)的手續(xù)。雖然建設(shè)部就工程總承包的市場(chǎng)準(zhǔn)入問題于2003年7月發(fā)函說明過，但這個(gè)問題在一些地方依然存在。

二是在《工程總承包資格證書》廢止之后，一些業(yè)主有認(rèn)同企業(yè)資質(zhì)的定向思維，只認(rèn)可施工企業(yè)開展施工總承包，不認(rèn)可設(shè)計(jì)或施工企業(yè)開展工程總承包。一些確實(shí)具有工程總承包能力的設(shè)計(jì)企業(yè)在項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)就被拒之門外。

三是部分勘察設(shè)計(jì)企業(yè)成立的二級(jí)法人的工程總承包公司，原來領(lǐng)取了《工程總承包資格證書》，在工程總承包證書廢止后，這些公司既無設(shè)計(jì)資質(zhì)又無施工資質(zhì)，因此無法開展工程總承包業(yè)務(wù)，同時(shí)也無法開展任何其他有市場(chǎng)準(zhǔn)入要求的業(yè)務(wù)。如上海現(xiàn)代建筑設(shè)計(jì)集團(tuán)建設(shè)工程有限公司、鐵四院武漢鐵道工程總承包公司等都屬于這種情況。

3.社會(huì)認(rèn)可程度低，市場(chǎng)發(fā)育不完善。目前，大多數(shù)外資項(xiàng)目業(yè)主認(rèn)同工程總承包方式，許多民營(yíng)項(xiàng)目業(yè)主也接受工程總承包方式，但是許多以政府投資或國有投資為主的項(xiàng)目業(yè)主沒有充分認(rèn)識(shí)到工程總承包在工程建設(shè)中所能發(fā)揮的積極作用和顯著效益，有些業(yè)主只看到了實(shí)施工程總承包以后，個(gè)人利益和權(quán)力受到了削弱，原來可以利用發(fā)包工程得到的“好處”少了，出于自身的利益考慮，不愿采用工程總承包方式組織項(xiàng)目建設(shè)。絕大多數(shù)以政府投資或國有投資為主的項(xiàng)目業(yè)主仍然習(xí)慣于勘察、設(shè)計(jì)、采購、施工、監(jiān)理分別發(fā)包，甚至還熱衷于將工程肢解發(fā)包。

4.組織機(jī)構(gòu)及人員構(gòu)成不適應(yīng)工程總承包的要求。目前，除少數(shù)已改造為國際型工程公司的企業(yè)外，我國大多數(shù)勘察設(shè)計(jì)、施工企業(yè)沒有建立與工程總承包相對(duì)應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，開展工程總承包的組織機(jī)構(gòu)不健全，普遍缺少高素質(zhì)的復(fù)合型高級(jí)項(xiàng)目管理人才。

大多數(shù)已經(jīng)開展工程總承包業(yè)務(wù)的設(shè)計(jì)企業(yè)沒有設(shè)立項(xiàng)目控制部、采購部、施工管理部、試運(yùn)行（開車）部等組織機(jī)構(gòu)，有的只是設(shè)立了一個(gè)二級(jí)機(jī)構(gòu)—工程總承包部。設(shè)計(jì)企業(yè)普遍缺少有豐富經(jīng)驗(yàn)的施工和采購管理人員。

大多數(shù)施工企業(yè)在組織機(jī)構(gòu)、人才結(jié)構(gòu)、服務(wù)功能等方面不能滿足工程總承包的要求。作為勞動(dòng)密集型的施工企業(yè)，大多實(shí)行“公司－分公司－項(xiàng)目部－作業(yè)隊(duì)”的四級(jí)管理模式（大型集團(tuán)公司為五級(jí)管理），管理層次重復(fù)、管理職能交叉。多數(shù)大型施工企業(yè)總部只是一個(gè)管理層，而不是實(shí)體型公司，這與國際型工程公司的組織機(jī)構(gòu)相差甚遠(yuǎn)。施工企業(yè)普遍沒有設(shè)計(jì)人員，少數(shù)大型施工企業(yè)雖有設(shè)計(jì)隊(duì)伍，但也都是下屬的獨(dú)立法人的設(shè)計(jì)公司。施工企業(yè)在職層，而不是實(shí)體型公司，這與國際型工程公司的組織機(jī)構(gòu)相差甚遠(yuǎn)。施工企業(yè)普遍沒有設(shè)計(jì)人員，少數(shù)大型施工企業(yè)雖有設(shè)計(jì)隊(duì)伍，但也都是下屬的獨(dú)立法人的設(shè)計(jì)公司。施工企業(yè)在職能設(shè)置上缺少設(shè)計(jì)功能，沒有施工圖設(shè)計(jì)的能力，這也是大多數(shù)施工企業(yè)目前開展工程總承包進(jìn)展緩慢的主要原因。

5.項(xiàng)目管理體系有待完善，項(xiàng)目管理水平較低。目前我國大多數(shù)設(shè)計(jì)、施工企業(yè)沒有建立起完善的項(xiàng)目管理體系，在項(xiàng)目管理的組織結(jié)構(gòu)及崗位職責(zé)、程序文件、作業(yè)指導(dǎo)文件、工作手冊(cè)和計(jì)算機(jī)應(yīng)用系統(tǒng)等方面都不夠健全，多數(shù)還是運(yùn)用傳統(tǒng)手段和方法進(jìn)行項(xiàng)目管理，缺乏先進(jìn)的工程項(xiàng)目計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)。從調(diào)研的企業(yè)看，只有五環(huán)科技股份有限公司等少數(shù)已創(chuàng)建為工程公司的企業(yè)應(yīng)用了計(jì)算機(jī)集成系統(tǒng)進(jìn)行項(xiàng)目管理。

推進(jìn)工程總承包的建議與對(duì)策

為解決目前工程總承包中存在的問題，進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包的發(fā)展，建議如下：

1.建立和完善有關(guān)法律、法規(guī)和部門規(guī)章。在《建筑法》修改時(shí)，明確工程總承包的法律地位，增加相關(guān)內(nèi)容；抓緊出臺(tái)《工程總承包管理辦法》及細(xì)則，規(guī)范對(duì)工程總承包的市場(chǎng)管理，這是當(dāng)前亟須要做的一件事情。與有關(guān)部門一起應(yīng)抓緊研究、制定有關(guān)工程總承包招標(biāo)投標(biāo)的管理辦法，積極培育工程總承包招投標(biāo)市場(chǎng)；參照FIDIC條款，制定適合我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的總承包合同條款范本。

2.切實(shí)解決工程總承包的市場(chǎng)準(zhǔn)入問題。要結(jié)合貫徹實(shí)施《行政許可法》，在修訂《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》（87號(hào)部令）和《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》（93號(hào)部令）時(shí)，將30號(hào)文確定的“具有工程勘察、設(shè)計(jì)或施工總承包資質(zhì)的企業(yè)可以在其資質(zhì)等級(jí)許可的工程項(xiàng)目范圍內(nèi)開展工程總承包業(yè)務(wù)”有關(guān)政策增加到部令中去。

對(duì)部分企業(yè)成立的二級(jí)法人的工程總承包公司遇到的無任何資質(zhì)的問題，一是建議企業(yè)取消工程總承包公司的獨(dú)立法人資格，變?yōu)槠鋬?nèi)部機(jī)構(gòu)；二是建議具備條件的工程總承包公司單獨(dú)領(lǐng)取施工總承包資質(zhì)或設(shè)計(jì)資質(zhì)，但要在政策上予以必要的扶持。如對(duì)工程總承包的業(yè)績(jī)予以認(rèn)定，并且不限制從最低等級(jí)資質(zhì)申請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)或施工總承包資質(zhì)等。

3.加大宣傳力度，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)。從調(diào)研的情況來看，工程總承包推行難度較大，關(guān)鍵是政府管理部門、業(yè)主對(duì)工程總承包的認(rèn)識(shí)不夠到位。要加大對(duì)推行工程總承包的宣傳力度，一是要求各地重點(diǎn)對(duì)地、市、縣建設(shè)行政主管部門的同志進(jìn)行宣傳或培訓(xùn)，提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想，今后不要再爭(zhēng)執(zhí)是設(shè)計(jì)單位搞工程總承包好，還是施工單位搞工程總承包好；二是向社會(huì)宣傳報(bào)道工程總承包的特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)和典型事例，使工程總承包逐步得到社會(huì)的認(rèn)可；三是與有關(guān)部門一起，結(jié)合投融資體制改革和政府投資工程建設(shè)組織實(shí)施方式改革，組織力量對(duì)業(yè)主進(jìn)行培訓(xùn)。爭(zhēng)取在政府投資工程項(xiàng)目上積極推行工程總承包或項(xiàng)目管理的組織實(shí)施方式。

4.加快培育一批具有國際競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的國際型工程公司。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和我國加入世貿(mào)組織，在工程建設(shè)領(lǐng)域全面推進(jìn)工程總承包和項(xiàng)目管理，積極開拓國際承包市場(chǎng)，以帶動(dòng)我國高新技術(shù)、物資設(shè)備的出口，促進(jìn)勞務(wù)輸出，是提高建筑業(yè)企業(yè)國際競(jìng)爭(zhēng)力的必由之路。目前，國際工程承包已超出了單純的工程施工安裝范圍，成為集貨物貿(mào)易、技術(shù)貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易為一體的綜合載體。如果我們不從施工和勞務(wù)承包轉(zhuǎn)為包括技術(shù)在內(nèi)的綜合承包，不加快培育一批有國際競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的國際型工程公司，就不能在國際承包市場(chǎng)上拿到總承包業(yè)務(wù)，就不能在國際承包市場(chǎng)占有一席之地。目前，許多國際型工程公司已在我國境內(nèi)承接工程，他們不僅在項(xiàng)目上搶占市場(chǎng)份額，而且利用他們的優(yōu)勢(shì)爭(zhēng)奪國內(nèi)的高素質(zhì)人才。目前，有些大型設(shè)計(jì)、施工單位的人才流失率已經(jīng)高達(dá)30％，并且還有進(jìn)一步加劇的趨勢(shì)，這對(duì)我國設(shè)計(jì)、施工企業(yè)構(gòu)成極大威脅。為此建議：在《大型設(shè)計(jì)單位創(chuàng)建國際型工程公司的指導(dǎo)意見》的基礎(chǔ)上，抓緊組織制定《大型施工企業(yè)創(chuàng)建國際型工程公司的指導(dǎo)意見》；對(duì)確有工程總承包能力的勘察設(shè)計(jì)企業(yè)申請(qǐng)施工總承包資質(zhì)，或施工企業(yè)申請(qǐng)工程勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)，在申請(qǐng)相關(guān)資質(zhì)方面給予政策扶持；組織有關(guān)力量對(duì)準(zhǔn)備創(chuàng)建工程公司的設(shè)計(jì)、施工企業(yè)進(jìn)行培訓(xùn)和輔導(dǎo)；通過引導(dǎo)，支持一批設(shè)計(jì)企業(yè)和施工企業(yè)進(jìn)行自愿合并重組，改造為工程公司，從而使目前的設(shè)計(jì)、施工企業(yè)在功能、組織機(jī)構(gòu)上發(fā)生質(zhì)的變化，達(dá)到開展工程總承包的要求。

5.切實(shí)抓好人才培養(yǎng)等基礎(chǔ)性工作。目前，我國的設(shè)計(jì)、施工企業(yè)與國際工程公司相比，管理人才和管理水平的差距是最主要的問題之一。建議：應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)和高等院校以及已改造為國際型工程公司的作用，進(jìn)一步強(qiáng)化工程項(xiàng)目管理專業(yè)隊(duì)伍的培訓(xùn)力度，培養(yǎng)一大批企業(yè)所需要的專業(yè)技術(shù)管理人才，以適應(yīng)當(dāng)前國內(nèi)外工程建設(shè)市場(chǎng)的需要。

工程總承包和項(xiàng)目管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)作業(yè)過程，必須運(yùn)用現(xiàn)代化的管理手段，對(duì)工程建設(shè)的全過程實(shí)施動(dòng)態(tài)、量化、科學(xué)的系統(tǒng)的管理和控制。因此，管理軟件的應(yīng)用是培育具有國際競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的工程總承包企業(yè)和項(xiàng)目管理企業(yè)實(shí)現(xiàn)與國際管理模式接軌的重要手段和標(biāo)志之一。因此調(diào)研組建議：組織國內(nèi)大型設(shè)計(jì)、施工企業(yè)和有關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)引進(jìn)、開發(fā)國際先進(jìn)水平的項(xiàng)目管理軟件，并大力推廣應(yīng)用。在此基礎(chǔ)上，提高項(xiàng)目管理軟件的集成化水平，使我國項(xiàng)目管理水平上一個(gè)新的臺(tái)階。