xxx公司向自來(lái)水公司發(fā)函要求盡快辦理股權(quán)變更申請(qǐng)后無(wú)果，遂提起訴訟，請(qǐng)求判令自來(lái)水公司履行《xx銀行法人股股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，將16985320股xx銀行國(guó)有法人股予以轉(zhuǎn)讓。本次股權(quán)轉(zhuǎn)讓的過(guò)程不符合上述規(guī)定，轉(zhuǎn)讓行為不合法。自來(lái)水公司遂提起反訴，請(qǐng)求判決確認(rèn)xxx公司與水務(wù)公司簽訂的《xx銀行法人股股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》無(wú)效。水務(wù)公司依據(jù)拍賣結(jié)果與xxx公司訂立的股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議無(wú)效。關(guān)于非上市公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同終止效力案例的法律問(wèn)題，大律網(wǎng)小編為大家整理了合同糾紛律師相關(guān)的法律知識(shí)，希望能幫助大家。

【案情】

2007年2月6日，xxx投資有限公司(以下簡(jiǎn)稱xxx公司)參加上海zzz拍賣有限公司(以下簡(jiǎn)稱zzz公司)的拍賣會(huì)。此前，上海自來(lái)水投資建設(shè)有限公司(以下簡(jiǎn)稱自來(lái)水公司)以董事會(huì)決議形式委托其股東之一的上海ccc有限公司(以下簡(jiǎn)稱水務(wù)公司)代為處置其持有的xx銀行(系非上市股份公司)16985320股國(guó)有法人股。xxx公司通過(guò)競(jìng)拍取得了上述股權(quán)。拍賣成交后，zzz公司出具拍賣成交確認(rèn)書，xxx公司向zzz公司支付了全部股權(quán)轉(zhuǎn)讓款計(jì)人民幣52654492元，并與水務(wù)公司簽訂了《xx銀行法人股股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》。此后，自來(lái)水公司拒絕履行該協(xié)議，并于2007年3月1日向xx銀行發(fā)送中止股權(quán)變更的函，致使xxx公司無(wú)法取得上述股權(quán)。xxx公司向自來(lái)水公司發(fā)函要求盡快辦理股權(quán)變更申請(qǐng)后無(wú)果，遂提起訴訟，請(qǐng)求判令自來(lái)水公司履行《xx銀行法人股股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，將16985320股xx銀行國(guó)有法人股予以轉(zhuǎn)讓。訴訟中，被告自來(lái)水公司辯稱：第一，其未向水務(wù)公司出具拍賣xx銀行股權(quán)的授權(quán)委托書，也未訂立股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，xxx公司依據(jù)該協(xié)議向其主張權(quán)利沒(méi)有依據(jù)。第二，訟爭(zhēng)的股份系國(guó)有資產(chǎn)，根據(jù)《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》等的有關(guān)規(guī)定，轉(zhuǎn)讓國(guó)有產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)履行審批、評(píng)估程序，并且按規(guī)定進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易場(chǎng)所交易。本次股權(quán)轉(zhuǎn)讓的過(guò)程不符合上述規(guī)定，轉(zhuǎn)讓行為不合法。自來(lái)水公司遂提起反訴，請(qǐng)求判決確認(rèn)xxx公司與水務(wù)公司簽訂的《xx銀行法人股股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》無(wú)效。

【裁判】

一審法院經(jīng)審理認(rèn)為：1、自來(lái)水公司的董事會(huì)決議雖未標(biāo)明為“授權(quán)委托書”，但其內(nèi)容已體現(xiàn)出授權(quán)委托的意思表示，符合授權(quán)委托的基本要素，且不違反法律法規(guī)和公司章程的規(guī)定，依法應(yīng)認(rèn)定自來(lái)水公司已全權(quán)委托水務(wù)公司辦理xx銀行法人股的轉(zhuǎn)讓事宜。水務(wù)公司以自己名義在自來(lái)水公司授權(quán)范圍內(nèi)與xxx公司簽訂的股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議載明了水務(wù)公司與自來(lái)水公司之間有委托代理關(guān)系，根據(jù)《合同法》第四百零二條、第四百零三條第二款規(guī)定，該協(xié)議可以直接約束自來(lái)水公司，xxx公司有權(quán)選擇自來(lái)水公司或者水務(wù)公司主張權(quán)利。2、水務(wù)公司雖然取得自來(lái)水公司的授權(quán)，可以代理該公司轉(zhuǎn)讓訟爭(zhēng)股權(quán)，但在實(shí)施轉(zhuǎn)讓行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家法律和行政規(guī)章所規(guī)定的程序和方式進(jìn)行。訟爭(zhēng)股權(quán)的性質(zhì)為國(guó)有法人股，屬于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)。對(duì)于企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓程序和方式，國(guó)務(wù)院、省級(jí)地方政府及國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)均有相應(yīng)的規(guī)定。根據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)資委、財(cái)政部制定實(shí)施的《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》的規(guī)定，企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中公開(kāi)進(jìn)行，企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓可以采取拍賣、招投標(biāo)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行。根據(jù)上海市政府制定實(shí)施的《上海市產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)管理辦法》的規(guī)定，本市所轄國(guó)有產(chǎn)權(quán)的交易應(yīng)當(dāng)在產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行，根據(jù)產(chǎn)權(quán)交易標(biāo)的的具體情況采取拍賣、招標(biāo)或競(jìng)價(jià)方式確定受讓人和受讓價(jià)格。上述兩個(gè)規(guī)范性文件雖然不是行政法規(guī)，但均系依據(jù)國(guó)務(wù)院的授權(quán)對(duì)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》的實(shí)施所制定的細(xì)則辦法。而且，規(guī)定企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)進(jìn)場(chǎng)交易的目的，在于通過(guò)嚴(yán)格規(guī)范的程序保證交易的公開(kāi)、公平、公正，最大程度地防止國(guó)有資產(chǎn)流失，避免國(guó)家利益、社會(huì)公共利益受損。因此，《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》、《上海市產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)管理辦法》的上述規(guī)定，符合上位法的精神，不違背上位法的具體規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中貫徹實(shí)施。本案中，水務(wù)公司在接受自來(lái)水公司委托轉(zhuǎn)讓訟爭(zhēng)股權(quán)時(shí)，未依照上述規(guī)定處置，擅自委托拍賣公司拍賣，并在拍賣后與xxx公司訂立股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，其行為不具合法性。水務(wù)公司依據(jù)拍賣結(jié)果與xxx公司訂立的股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議無(wú)效。據(jù)此，依照《中華人民共和國(guó)合同法》第五十二條第(四)項(xiàng)、第五十六條的規(guī)定，判決：1、確認(rèn)xxx公司與水務(wù)公司簽訂的《xx銀行法人股股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》無(wú)效;2、對(duì)xxx公司的訴訟請(qǐng)求不予支持。xxx公司不服一審判決，提起上訴。二審法院經(jīng)審理后，判決駁回上訴，維持原判。

【評(píng)析】

本文針對(duì)企業(yè)國(guó)有股權(quán)(股份)轉(zhuǎn)讓行為的效力認(rèn)定問(wèn)題，通過(guò)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)中相關(guān)規(guī)定的梳理，著重闡釋司法裁判的依據(jù)。

一、關(guān)于規(guī)范企業(yè)國(guó)有股權(quán) (股份) 轉(zhuǎn)讓的法律法規(guī)的規(guī)定

企業(yè)國(guó)有股權(quán)(股份)是企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的重要表現(xiàn)形式。國(guó)有股權(quán)(股份)是關(guān)系到國(guó)有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項(xiàng)之一，是國(guó)家獲得投資收益的一種方式。自上世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)頒布實(shí)施了許多有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)管理方面的規(guī)范性文件。其中涉及國(guó)有股權(quán)(股份)轉(zhuǎn)讓的主要內(nèi)容，一是關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的基本原則和要求;二是關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的決定權(quán)限或備案制度;三是關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的程序和方式;四是關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的禁止性、限制性規(guī)范;五是關(guān)于違反規(guī)定的法律責(zé)任。擇其最主要的條款，按發(fā)布時(shí)間的先后列舉如下：《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》(1991年11月16日國(guó)務(wù)院令第91號(hào))第三條規(guī)定：國(guó)有資產(chǎn)占有單位有資產(chǎn)拍賣、轉(zhuǎn)讓情形的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估。《拍賣法》(1997年1月1日起施行)第二十八條規(guī)定：拍賣國(guó)有資產(chǎn)，依照法律或者國(guó)務(wù)院規(guī)定需要評(píng)估的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)依法設(shè)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估，并保留評(píng)估結(jié)果確定保留價(jià)。《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》(2003年12月31日國(guó)務(wù)院國(guó)資委、財(cái)政部令第3號(hào))第四條規(guī)定：“企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中公開(kāi)進(jìn)行，不受地區(qū)、行業(yè)、出資或者隸屬關(guān)系的限制。國(guó)家法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”第五條規(guī)定：“企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓可以采取拍賣、招投標(biāo)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓以及國(guó)家法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他方式進(jìn)行。”《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》(2008年10月28日公布、自2009年5月1日起施行)第五十三條規(guī)定：國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)決定。履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)決定轉(zhuǎn)讓全部國(guó)有資產(chǎn)或者轉(zhuǎn)讓致使國(guó)家對(duì)該企業(yè)不再具有控股地位的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)本級(jí)政府批準(zhǔn)。第五十四條規(guī)定：“除按照國(guó)家規(guī)定可以直接協(xié)議轉(zhuǎn)讓的以外，國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易場(chǎng)所進(jìn)行。”征集產(chǎn)生的受讓方為兩個(gè)以上的，應(yīng)當(dāng)采用公開(kāi)競(jìng)價(jià)的交易方式。轉(zhuǎn)讓上市交易的股份依照證券法的規(guī)定進(jìn)行。第五十五條規(guī)定：國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)以依法評(píng)估的、經(jīng)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)認(rèn)可或者報(bào)經(jīng)本級(jí)政府核準(zhǔn)的價(jià)格為依據(jù)，合理確定最低轉(zhuǎn)讓價(jià)格。《金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理辦法》(2009年3月17日財(cái)政部令第54號(hào))第十一條規(guī)定：“非上市企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的省級(jí)以上(含省級(jí))產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)公開(kāi)進(jìn)行。”第二十八條規(guī)定：“轉(zhuǎn)讓上市金融企業(yè)國(guó)有股份和金融企業(yè)轉(zhuǎn)讓上市公司國(guó)有股份應(yīng)當(dāng)通過(guò)依法設(shè)立的證券交易系統(tǒng)進(jìn)行。”根據(jù)以上各項(xiàng)規(guī)定，我們將國(guó)有股權(quán)(股份)轉(zhuǎn)讓的基本規(guī)范歸納為以下三方面的程序：

(一)決策、審批程序。首先，由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)決定。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的管理模式，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)分為三種形式：一是國(guó)務(wù)院國(guó)資委和地方人民政府國(guó)資委;二是國(guó)務(wù)院和地方人民政府授權(quán)的其他部門、機(jī)構(gòu);三是履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)委派股東代表參加的股東(大)會(huì)。其次， 如果轉(zhuǎn)讓致使國(guó)家對(duì)該企業(yè)不再具有控股地位的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)本級(jí)政府批準(zhǔn)。

(二)評(píng)估、定價(jià)程序。首先，轉(zhuǎn)讓方或者標(biāo)的公司選擇委托有相關(guān)資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)依法進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估。其次，將評(píng)估報(bào)告交履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)認(rèn)可或者備案后，作為確定轉(zhuǎn)讓價(jià)格的依據(jù)，合理確定最低轉(zhuǎn)讓價(jià)格。再次，在交易過(guò)程中，當(dāng)交易價(jià)格低于評(píng)估結(jié)果的90%時(shí)，應(yīng)報(bào)國(guó)資委或者有關(guān)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。

(三)進(jìn)場(chǎng)交易、公開(kāi)競(jìng)價(jià)程序。首先，非上市公司國(guó)有股權(quán)(股份)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的省級(jí)以上(含省級(jí))產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)公開(kāi)進(jìn)行;上市公司國(guó)有股份的轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)通過(guò)依法設(shè)立的證券交易系統(tǒng)進(jìn)行，另外還須遵循國(guó)家有關(guān)國(guó)有股減持的規(guī)定。其次，公開(kāi)披露轉(zhuǎn)讓信息，廣泛征集受讓方。征集產(chǎn)生兩個(gè)以上受讓方的，采用拍賣、招投標(biāo)等公開(kāi)競(jìng)價(jià)的交易方式。從嚴(yán)控制直接協(xié)議轉(zhuǎn)讓。[page]

二、關(guān)于確認(rèn)企業(yè)國(guó)有股權(quán)(股份)轉(zhuǎn)讓行為效力的司法依據(jù)

應(yīng)該看到，盡管我國(guó)現(xiàn)階段關(guān)于企業(yè)國(guó)有股權(quán)(股份)轉(zhuǎn)讓的規(guī)范性文件，在各個(gè)層面已顯得比較全面，但是在具體實(shí)踐中，針對(duì)違反或者不符合上述三方面程序性規(guī)定的轉(zhuǎn)讓行為的效力問(wèn)題，依然存在較大的爭(zhēng)議。產(chǎn)生爭(zhēng)議的主要原因是，相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章對(duì)這類轉(zhuǎn)讓行為的法律效力沒(méi)有給予明確的界定。即使在新近開(kāi)始實(shí)施的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》中，也僅僅是規(guī)定當(dāng)事人惡意串通損害國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益的交易行為無(wú)效。[1]本案中，xx銀行國(guó)有法人股的轉(zhuǎn)讓未按規(guī)定進(jìn)場(chǎng)交易，該轉(zhuǎn)讓協(xié)議的是否有效，遂成為當(dāng)事人爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，在本案涉訟轉(zhuǎn)讓行為發(fā)生之時(shí)，尚無(wú)任何一部法律、行政法規(guī)規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)進(jìn)場(chǎng)交易，法院不得依據(jù)行政規(guī)章的規(guī)定來(lái)確認(rèn)股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力。只要無(wú)證據(jù)證明股權(quán)的受讓方為惡意，就應(yīng)該確認(rèn)股權(quán)轉(zhuǎn)讓合法有效。審理本案的兩級(jí)法院沒(méi)有支持這種觀點(diǎn)，除了已有的判決理由之外，本文對(duì)此作進(jìn)一步的闡述。

(一)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓是兼具私法與公法的法律行為，在法律適用上公法與私法應(yīng)該并重。

國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為之法律性質(zhì)的正確界定，對(duì)于當(dāng)前這一特殊歷史時(shí)期的司法實(shí)踐有著至關(guān)重要的意義。國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，首先是一種社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的交易活動(dòng)，它符合民商事合同行為的一般特征，其交易主體間的法律地位平等，遵循自愿、公平、誠(chéng)信等私法原則，受到私法的保護(hù)。但是，國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓不僅僅是簡(jiǎn)單的民事行為：從交易標(biāo)的上看，它所處分的是涉及面廣、數(shù)額較大、受公眾關(guān)注的國(guó)有財(cái)產(chǎn);從交易結(jié)果上看，它往往導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)性質(zhì)從公有到私有的直接轉(zhuǎn)變;從交易影響上看，它會(huì)帶來(lái)現(xiàn)有利益格局的重大調(diào)整，也會(huì)伴隨著出現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)流失、職工下崗裁員等問(wèn)題。因此，在處理國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的法律問(wèn)題上，單靠私法是力不從心的。自《合同法》頒布以來(lái)，當(dāng)事人意思自治、合同自由的原則已深入人心，司法裁判從寬認(rèn)定合同效力的態(tài)勢(shì)也十分明顯。例如，最高人民法院2009年發(fā)布的《合同法司法解釋(二)》對(duì)因違反法律行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定而無(wú)效的情形作了限縮解釋，即將“強(qiáng)制性規(guī)定”解釋為“效力性強(qiáng)制性規(guī)定”，排除了管理性強(qiáng)制性規(guī)定。這種注重保護(hù)私權(quán)的積極態(tài)度，是民商事審判觀念的重要進(jìn)步，也符合社會(huì)生活的發(fā)展方向。但是在處理國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合同效力的問(wèn)題上，單純強(qiáng)調(diào)私法自治的理念，不符合我國(guó)國(guó)情。具體的說(shuō)，不符合國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理的法律精神。國(guó)企改革本身是為了解決我國(guó)國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)存在的因所有者缺位而導(dǎo)致的效率低下問(wèn)題，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)全面轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵一步，帶有很強(qiáng)的政策導(dǎo)向性和公共利益性。同時(shí)，在此過(guò)程中，改制行為失范現(xiàn)象的普遍存在，公眾與日俱增的質(zhì)疑，迫在眉睫的國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題，都需要公權(quán)力的介入。對(duì)法律適用而言，絕非是私法向公法的簡(jiǎn)單延伸與替代，而應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起以私法為橫軸、以公法為縱軸的活動(dòng)象限。基于國(guó)有資產(chǎn)及其流轉(zhuǎn)關(guān)系具有私法和公法的雙重屬性，有關(guān)當(dāng)事人在進(jìn)行國(guó)有股權(quán)(股份)轉(zhuǎn)讓時(shí)，不僅要依照《合同法》、《公司法》、《證券法》等民商法的規(guī)定，而且要遵循以《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》為核心的一系列經(jīng)濟(jì)法的規(guī)定。這些規(guī)定是國(guó)有資產(chǎn)有序轉(zhuǎn)讓的保障，應(yīng)當(dāng)作為認(rèn)定國(guó)有資產(chǎn)交易合同效力的法律依據(jù)。

(二)根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)制定的部門規(guī)章中的強(qiáng)制性規(guī)范，應(yīng)視為具有行政法規(guī)的效力。

本案中，是否能以《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》等部門規(guī)章中對(duì)交易程序的規(guī)定來(lái)否認(rèn)國(guó)有法人股交易合同的效力成為雙方爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)。根據(jù)我國(guó)《合同法》第五十二條第(五)項(xiàng)的規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)中的強(qiáng)制性規(guī)定才能導(dǎo)致合同無(wú)效。那么對(duì)于部門規(guī)章中有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)交易程序的規(guī)定，在實(shí)踐中應(yīng)如何把握其效力?我們認(rèn)為，部門規(guī)章中有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)交易程序的規(guī)定，具有強(qiáng)制性，屬于根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)制定的部門規(guī)章中的強(qiáng)制性規(guī)范，并且應(yīng)視為具有行政法規(guī)的效力。理由如下：

第一，從法律權(quán)源分析，部門規(guī)章中有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)交易程序的規(guī)定是國(guó)務(wù)院授權(quán)相關(guān)部委制定的，與相關(guān)行政法規(guī)同根同源、一脈相承。《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)暫行管理?xiàng)l例》第十三條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)除前款規(guī)定職責(zé)外，可以制定企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的規(guī)章、制度。”第三十一條規(guī)定：“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)督管理制度，加強(qiáng)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易的監(jiān)督管理，促進(jìn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的合理流動(dòng)，防止企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失。”第四十四條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以依據(jù)本條例制定實(shí)施辦法。”國(guó)務(wù)院國(guó)資委、財(cái)政部發(fā)布的《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》，在形式上雖然是法律位階層次較低的行政規(guī)章，但卻是依據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)對(duì)上述條例的實(shí)施所制定的細(xì)則辦法，是行政法規(guī)的延伸與細(xì)化，權(quán)力來(lái)源一致、立法精神統(tǒng)一。國(guó)務(wù)院部委制定的規(guī)章，其中的強(qiáng)制性規(guī)定是根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)制定的，應(yīng)當(dāng)具有相當(dāng)于行政法規(guī)的效力。對(duì)此，我們應(yīng)當(dāng)予以充分注意。

第二，從社會(huì)效果分析，國(guó)企改革的立法現(xiàn)狀是我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期內(nèi)特殊立法工作進(jìn)程的結(jié)果，相關(guān)部門規(guī)章在國(guó)企改革過(guò)程中的實(shí)際作用不容質(zhì)疑，司法實(shí)踐中對(duì)部分規(guī)章的效力應(yīng)靈活掌握。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變革時(shí)期，法律穩(wěn)定性和靈活性的矛盾尤為突出。規(guī)范企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易的法律文件之所以多為行政規(guī)章，是因?yàn)閲?guó)企改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，它所涉及的社會(huì)利益多元而復(fù)雜，它所面臨的社會(huì)問(wèn)題深刻而嚴(yán)峻，出臺(tái)正式法律法規(guī)的時(shí)機(jī)尚未成熟，只能處于摸索階段。同時(shí)，改革中不斷出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題又迫切需要國(guó)家行政管理機(jī)關(guān)做出及時(shí)、果斷、必要的反映。這種背景下，經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)、各部委下發(fā)具有普遍約束力的規(guī)范性文件成為國(guó)企改革探索時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)行政管理的基本手段，也是實(shí)現(xiàn)當(dāng)時(shí)行政效率的基本要求。[2]由此，社會(huì)關(guān)系的不斷變動(dòng)使得立法進(jìn)程也顯現(xiàn)出漸進(jìn)式、探索式：一般都是先制定行政規(guī)章，或準(zhǔn)許各地試行地方規(guī)范性文件，待關(guān)系穩(wěn)定、經(jīng)驗(yàn)成熟，再總結(jié)、上升為行政法規(guī)、法律。在國(guó)企改革的十多年里，這一系列規(guī)范性文件對(duì)國(guó)家財(cái)產(chǎn)、對(duì)經(jīng)濟(jì)秩序的制約與保障作用毋庸置疑。如果面對(duì)個(gè)案時(shí)過(guò)分講究公式化的法規(guī)效力等級(jí)，而不考慮規(guī)范性文件的實(shí)際社會(huì)效果，對(duì)效力較低的規(guī)章“一刀切”地排除適用，將會(huì)使原本奏效的行政管理陷入難以運(yùn)行的境地，并對(duì)該規(guī)章所維護(hù)的社會(huì)利益帶來(lái)不利的后果。

第三，從整體立法意圖分析，部門規(guī)章中有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)交易程序的規(guī)定屬于強(qiáng)制性規(guī)范，其他相關(guān)法律文件對(duì)其進(jìn)行了呼應(yīng)與強(qiáng)化。對(duì)法律條文做出正確的理解與判斷不應(yīng)局限于法條本身，而應(yīng)當(dāng)將其放置在整體的法律框架中，聯(lián)系其他相關(guān)法律文件，分析探究立法者的真實(shí)意圖。《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》實(shí)施以后，國(guó)務(wù)院國(guó)資委、財(cái)政部等相關(guān)部門屢次發(fā)布指導(dǎo)性文件，要求嚴(yán)格執(zhí)行該辦法有關(guān)產(chǎn)權(quán)交易程序的規(guī)定。如國(guó)務(wù)院國(guó)資委《關(guān)于做好貫徹落實(shí)〈企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法〉有關(guān)工作的通知》中強(qiáng)調(diào)要“嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)場(chǎng)制度”;國(guó)務(wù)院國(guó)資委、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、監(jiān)察部、國(guó)家工商總局、中國(guó)證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于做好企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓監(jiān)督檢查工作的通知》中指出要“嚴(yán)格監(jiān)督檢查企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)場(chǎng)交易情況”。2009年5月1日施行的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》中也有“國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易場(chǎng)所公開(kāi)進(jìn)行”的規(guī)定，該法雖沒(méi)有溯及既往的效力，但由于它是對(duì)十多年國(guó)有資產(chǎn)管理法規(guī)的認(rèn)可、總結(jié)與升華，因此至少可以說(shuō)明立法者對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)交易程序的一貫態(tài)度。

(三)有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)進(jìn)場(chǎng)交易的強(qiáng)制性規(guī)范，既是管理性強(qiáng)制規(guī)范，又是效力性強(qiáng)制規(guī)范。

前文已提到，最近出臺(tái)的《合同法司法解釋(二)》將《合同法》第五十二條第(五)項(xiàng)所稱的“強(qiáng)制性規(guī)定”解釋為“效力性強(qiáng)制性規(guī)定”，即只有在合同違反效力性強(qiáng)制性規(guī)定時(shí)才能導(dǎo)致合同無(wú)效。這一解釋旨在尊重當(dāng)事人意思自治，盡量維護(hù)合同效力，其積極意義毋庸贅言。但我們不得不考慮的問(wèn)題是，如何識(shí)別強(qiáng)制性規(guī)范中的管理性強(qiáng)制規(guī)范與效力性強(qiáng)制規(guī)范。從我國(guó)的立法現(xiàn)狀看，處于法律位階上的強(qiáng)制性規(guī)范，許多條文的邏輯結(jié)構(gòu)往往只有“行為模式”(包括“應(yīng)為模式”或者“勿為模式”)而缺少“法律后果”。也就是說(shuō)，法條只規(guī)定了應(yīng)該、必須怎么做或者不得、禁止怎么做，而沒(méi)有規(guī)定不這樣做或者違禁去做的法律后果，更沒(méi)有直接規(guī)定違反這些規(guī)定對(duì)于相關(guān)民事行為的法律效力產(chǎn)生何種影響。處于行政法規(guī)、規(guī)章位階上的強(qiáng)制性規(guī)范，由于立法主體是行政機(jī)關(guān)，其制定強(qiáng)制性規(guī)范的目的主要在于行政管理，因而規(guī)定的“法律后果”側(cè)重于行政責(zé)任，很少會(huì)觸及甚至根本不會(huì)觸及民事行為的法律效力。那么，我們是不是就可以據(jù)此認(rèn)定那些沒(méi)有規(guī)定“法律后果”的強(qiáng)制性規(guī)范或者沒(méi)有規(guī)定無(wú)效后果的強(qiáng)制性規(guī)范，僅僅就是管理性強(qiáng)制規(guī)范呢?結(jié)論顯然不這么簡(jiǎn)單。有學(xué)者提出了效力性強(qiáng)制規(guī)范的區(qū)分準(zhǔn)則，認(rèn)為法律法規(guī)雖沒(méi)有規(guī)定違反該規(guī)定將導(dǎo)致合同無(wú)效，但若使該合同繼續(xù)有效將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的，應(yīng)屬于效力性規(guī)定;若只是損害當(dāng)事人利益的，則屬于取締性規(guī)定。[3]有法官在上述觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出，強(qiáng)制性規(guī)定僅是為了行政管理或紀(jì)律管理需要的，一般都不屬于效力性規(guī)定。具體而言，首先，可以從立法目的進(jìn)行判斷，倘其是為了實(shí)現(xiàn)管理需要而設(shè)置，并非針對(duì)行為內(nèi)容本身，則可認(rèn)為并不屬于效力性規(guī)定;其次，可以從調(diào)整對(duì)象來(lái)判斷，管理性規(guī)定很多時(shí)候單純限制的是主體的行為資格。當(dāng)然，上述兩個(gè)方面的判斷不能以偏概全，還要結(jié)合合同無(wú)效的其他因素考慮。[4]以本案為例，我們認(rèn)為，涉及國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的強(qiáng)制性規(guī)范，它首先是管理性強(qiáng)制規(guī)范，但在一定程度上也是效力性強(qiáng)制規(guī)范，其中有關(guān)進(jìn)場(chǎng)交易的規(guī)定應(yīng)當(dāng)屬于效力性強(qiáng)制規(guī)范。理由如下：

第一，從調(diào)整對(duì)象上看，我們所歸納的關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的三方面的程序性規(guī)定，其中的決策、審批程序和評(píng)估、定價(jià)程序，是轉(zhuǎn)讓行為正式實(shí)施之前的法定前置程序，它所規(guī)范的對(duì)象是國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓方(履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu))，一般不會(huì)涉及其他當(dāng)事人，體現(xiàn)了強(qiáng)制性規(guī)范的管理性目的。而進(jìn)場(chǎng)交易、公開(kāi)競(jìng)價(jià)程序則是直接針對(duì)轉(zhuǎn)讓行為本身，它所規(guī)范的對(duì)象包括國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓方、受讓方、產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)等。相關(guān)當(dāng)事人之間所構(gòu)建的轉(zhuǎn)讓交易關(guān)系，是否履行了進(jìn)場(chǎng)交易，是否實(shí)現(xiàn)了等價(jià)有償，是否達(dá)到了公開(kāi)公平公正，直接影響到轉(zhuǎn)讓行為的法律效力。因此，強(qiáng)制性規(guī)范的效力性，在這一程序環(huán)節(jié)顯得比較突出。

第二，從法律解釋學(xué)上看，通過(guò)體系解釋、法意解釋及目的解釋等方法，可以得出有關(guān)進(jìn)場(chǎng)交易的規(guī)定屬于效力性強(qiáng)制規(guī)范的結(jié)論。《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》提到交易行為無(wú)效的僅有第七十二條，即“在涉及關(guān)聯(lián)方交易、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等交易活動(dòng)中，當(dāng)事人惡意串通，損害國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益的，該交易行為無(wú)效。”該條規(guī)定與《合同法》第五十二條第(二)項(xiàng)的規(guī)定完全一致，無(wú)非是起到強(qiáng)調(diào)的作用。我們不能僅此認(rèn)為，只有被認(rèn)定為惡意串通損害國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益的才可確認(rèn)轉(zhuǎn)讓行為無(wú)效。因?yàn)槿舜蠓üの瘜?duì)該條的釋義是：“當(dāng)事人惡意違反程序進(jìn)行的交易活動(dòng)，自始不具有法律效力，已經(jīng)進(jìn)行的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)移等行為無(wú)效，財(cái)產(chǎn)狀況應(yīng)該恢復(fù)到行為發(fā)生前的狀態(tài)。”[5]另根據(jù)《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》第三十二條的規(guī)定，未按照有關(guān)規(guī)定在產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中進(jìn)行交易的，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)或者相關(guān)批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)要求轉(zhuǎn)讓方終止產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓活動(dòng)，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)向法院提起訴訟，確認(rèn)轉(zhuǎn)讓行為無(wú)效。結(jié)合上述法條釋義和相關(guān)的規(guī)定，我們運(yùn)用體系解釋和法意解釋的方法，已經(jīng)可以判斷出其具有效力性強(qiáng)制規(guī)范的性質(zhì)。若再基于經(jīng)濟(jì)法的公法屬性，從國(guó)有資產(chǎn)法律法規(guī)的立法目的考量，無(wú)疑對(duì)這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)就會(huì)更為清晰。[page]

第三，從近似的司法實(shí)踐看，某些法律中被認(rèn)為管理性強(qiáng)制規(guī)范的違法結(jié)果往往是導(dǎo)致民事行為無(wú)效。例如，《公司法》第十六條第二款規(guī)定，“公司為公司股東或者實(shí)際控制人提供擔(dān)保的，必須經(jīng)股東會(huì)或股東大會(huì)決議。”該款規(guī)定的內(nèi)容，顯然具有很強(qiáng)的管理性，但針對(duì)其法律責(zé)任的規(guī)定在《公司法》中闕如。最高人民法院和地方各級(jí)法院的司法實(shí)踐，對(duì)于違反上述規(guī)定所形成的擔(dān)保合同，基本上均確認(rèn)為無(wú)效合同。同樣的情況還出現(xiàn)在對(duì)《證券法》第一百四十四條的理解適用上。該條規(guī)定，“證券公司不得以任何方式對(duì)客戶證券買賣的收益或者賠償證券買賣的損失作出承諾。”目前的司法實(shí)踐，對(duì)于違反該條規(guī)定所形成的委托理財(cái)合同，基本上亦是確認(rèn)合同無(wú)效或合同部分無(wú)效。

(四)確認(rèn)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》實(shí)施以前違反國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓強(qiáng)制性規(guī)范的行為無(wú)效，可以援用《合同法》關(guān)于損害社會(huì)公共利益的條款。國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓與社會(huì)公共利益直接相關(guān)。首先，國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓與人民群眾利益攸關(guān)。企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)流動(dòng)涉及上萬(wàn)億國(guó)有資產(chǎn)的歸屬，是新中國(guó)歷史上空前的利益格局的重大調(diào)整。這種利益調(diào)整能否在公正的前提下進(jìn)行，在多大程度上實(shí)現(xiàn)公正，關(guān)涉人民群眾幾十年勞動(dòng)成果的去向，關(guān)涉國(guó)家與社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)，關(guān)涉經(jīng)濟(jì)秩序的健康持續(xù)發(fā)展，因而是當(dāng)前最突出的社會(huì)公共利益所在。其次，國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓備受社會(huì)公眾關(guān)注。企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓之所以引起社會(huì)公眾如此強(qiáng)烈的關(guān)注，不僅僅是由于其資產(chǎn)總量的天文數(shù)字，而且關(guān)系到人民群眾對(duì)黨和政府的信任，關(guān)系到人民群眾對(duì)改革開(kāi)放政策的支持度。可以說(shuō)，在人民法院審理的所有民商事案件中，沒(méi)有哪一類企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案件不與社會(huì)公共利益關(guān)聯(lián)緊密的。有關(guān)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的強(qiáng)制性規(guī)范，旨在保護(hù)社會(huì)公共利益。行政規(guī)章規(guī)定了國(guó)有資產(chǎn)交易的特殊程序，這些程序的設(shè)置目的是為了通過(guò)公開(kāi)、公平的交易使國(guó)有資產(chǎn)在保值增值的情況下順利完成轉(zhuǎn)化，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。因此，維護(hù)社會(huì)公共利益的任務(wù)集中承擔(dān)在規(guī)章中這些有關(guān)交易的強(qiáng)制性程序規(guī)定上，違反了特殊交易程序，就有侵害社會(huì)公共利益的可能。本案中的當(dāng)事人正是違反了國(guó)有資產(chǎn)必須進(jìn)場(chǎng)交易的規(guī)定。進(jìn)場(chǎng)交易是國(guó)家加強(qiáng)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓監(jiān)管的重要措施，其意圖在于，讓國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和重大資產(chǎn)處置在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)中公開(kāi)進(jìn)行，憑借產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)功能強(qiáng)大、信息覆蓋面廣、交易效率高的優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮公開(kāi)市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)值、決定價(jià)格的功能，使國(guó)有資產(chǎn)在公平競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化，防止暗箱操作導(dǎo)致的國(guó)有資產(chǎn)流失。因此，科學(xué)規(guī)范的交易程序是國(guó)有資產(chǎn)合理流動(dòng)的必備要求，更是切實(shí)維護(hù)社會(huì)公共利益的前提條件。由此，在涉及企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案件的審理中，將社會(huì)公共利益標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用于審判過(guò)程中，以此進(jìn)行價(jià)值判斷，可以使國(guó)有資產(chǎn)交易合同的效力認(rèn)定問(wèn)題迎刃而解。具體地說(shuō)，就是援用社會(huì)公共利益標(biāo)準(zhǔn)去衡量行政規(guī)章中的各類禁止性規(guī)定是否關(guān)系社會(huì)公共利益的維護(hù);同時(shí)，審慎判斷社會(huì)公共利益在具體案件中的存在與否。[6]如果交易行為違反了規(guī)章或其他法律文件中有關(guān)交易程序的強(qiáng)制性規(guī)定，而這種交易程序恰恰是為了使社會(huì)公共利益不受侵害，那么法院可以考慮援用違反社會(huì)公共利益條款認(rèn)定交易合同無(wú)效。

注釋：

[1]在《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》立法過(guò)程中，有的地方和專家建議規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)未按照規(guī)定在產(chǎn)權(quán)交易場(chǎng)所公開(kāi)交易等違反本法規(guī)定所進(jìn)行的交易行為無(wú)效。但也有專家認(rèn)為，籠統(tǒng)規(guī)定違反規(guī)定的交易行為都無(wú)效，可能影響交易安全和效率，還可能損害善意相對(duì)人的利益。有的企業(yè)則認(rèn)為，國(guó)有資產(chǎn)都要評(píng)估和進(jìn)場(chǎng)交易，程序過(guò)于繁瑣。而且，資產(chǎn)評(píng)估在實(shí)踐中作用有限，進(jìn)場(chǎng)交易在有些情況下不利于企業(yè)開(kāi)展戰(zhàn)略合作。因此，建議增加關(guān)于評(píng)估和進(jìn)場(chǎng)交易的豁免規(guī)定。參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法工委編：《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法釋義》，法律出版社2008年11月版，第三部分“附錄”。

[2]蔡小雪：《國(guó)務(wù)院下屬部門規(guī)范性文件的法律適用：判斷與適用》，載于《人民司法》2008年第4期。

[3]參見(jiàn)王利明：《合同法新問(wèn)題研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2003年4月版，第320～322頁(yè)。

[4]沈德詠、奚曉明主編：《最高人民法院關(guān)于合同法司法解釋(二)理解與適用》，人民法院出版社2009年版，第112、113頁(yè)。

[5]全國(guó)人大常委會(huì)法工委編：《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法釋義》，法律出版社2008年11月版，第143頁(yè)。

[6]江蘇省高級(jí)人民法院民二庭：《企事業(yè)單位國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力認(rèn)定》，載于《法律適用》2005年第12期。