建議建立國家監護制度，建立監護監督、懲戒制度，完善監護的設立、變更、撤銷、恢復制度等。監護是一項重要的民事法律制度，指監護人對未成年人和精神病人的人身、財產和其他合法權益依法實行的監督和保護，以保障無行為能力或限制行為能力人的合法權益。本文試圖對我國未成年人監護的制度缺陷和現實問題進行剖析，并借鑒國外的立法經驗，對我國未成年人監護制度的改革提出若干建議。我國《民法通則》第16條第1、2款規定：“未成年人的父母是未成年人的監護人。關于論我國未成年人監護制度的改革與完善的法律問題，大律網小編為大家整理了婚姻家庭律師相關的法律知識，希望能幫助大家。

內容提要：隨著社會的改革與發展，我國未成年人監護制度的一些規定已不適應新情況，亟需進行改革完善。建議建立國家監護制度，建立監護監督、懲戒制度，完善監護的設立、變更、撤銷、恢復制度等。

監護是一項重要的民事法律制度，指監護人對未成年人和精神病人的人身、財產和其他合法權益依法實行的監督和保護，以保障無行為能力或限制行為能力人的合法權益。對未成年人的監護是監護制度的重要組成部分，這一制度的科學性及實施效果關系到未成年人的權益保障，關系到未成年人健康人格的養成及文化知識的獲得，影響國家和社會的發展及未來。我國未成年人監護制度相對于國外的監護制度而言，顯得過于原則、籠統，而且隨著社會的改革與發展，一些規定已不能適應新情況，在實踐中暴露出不少缺陷。近幾年，未成年人違法犯罪、離家出走、輟學、流浪乞討現象的增多就在一定程度上反映出未成年人監護制度的缺陷。本文試圖對我國未成年人監護的制度缺陷和現實問題進行剖析，并借鑒國外的立法經驗，對我國未成年人監護制度的改革提出若干建議。

一、我國未成年人監護制度的缺陷及現實危害

我國監護制度固有的缺陷及隨著社會經濟的變遷出現的不適應，在現實中引發了一系列的問題，對未成年人的健康成長、權利實現及社會的發展和穩定產生了一定的危害。具體可以概括為以下幾個方面：

(一)過分倚重親屬監護。我國自古就有很強大宗族思想和傳統，這也深深地影響到我國大未成年人監護制度。我國的監護制度主要采取了親屬監護為主，組織監護(未成年人父母所在單位、居委會、村委會及民政部門)為輔的制度設計。我國《民法通則》第16條第1、2款規定：“未成年人的父母是未成年人的監護人。未成年人的父母已經死亡或者沒有監護能力的，由下列人員中有監護能力的人擔任監護人：(一)祖父母、外祖父母;(二)兄、姐;(三)關系密切的其他親屬朋友愿意承擔監護責任，經未成年人的父、母的所在單位或者未成年人住所地的居民委員會、村民委員會同意的。”這種基于一定的撫養義務(《婚姻法》第28-29條)和親情的監護人順序設定，對于保障未成年人的權益特別是保障未成年人在充滿親情的環境下成長是有利的。但隨著社會和經濟及家庭結構的發展變化(大家族、大家庭已經很少)，這種監護經常因各種原因而處境尷尬。由于晚婚晚育，祖父母、外祖父母往往年事已高，而且在農村地區多數經濟會比較困難，監護能力大大受限;由于獨生子女政策，兄妹一般較少，即使有也很少有能夠從年齡和經濟上承擔監護責任的兄、姐;其他親屬和朋友，如叔叔、伯伯、舅舅、姨姨等在法律上沒有撫養義務，如果被監護人沒有足夠財產，往往因為撫養未成年人的費用太高(生活費、學費、侵權責任等)，而不愿充當監護人或不能很好地履行監護職責。在農村地區，父母雙亡的孩子很多處于無人監護或監護不力的狀況。

(二)組織監護人不適格問題突出。除親屬監護人外，我國《民法通則》第16條第4款還規定了四種組織監護人：“沒有第一款、第二款規定的監護人的，由未成年人的父、母所在單位或者未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門擔任監護人。”前三種組織監護人因經濟關系的變遷或組織設置的欠缺，沒有相應的監護能力，不能勝任監護人職責。在計劃經濟條件下，由父母所在單位擔當未成年人監護人尚有其可行性，但在市場經濟條件下，單位與職工僅僅是勞動雇傭關系，再由單位擔任監護人已不切實際。居民委員會和村民委員會擔任監護人，既無專門經費也無專門人員，即便擔任了監護人，也很難保證被監護人得到有效監護并健康成長。民政部門特別是專門的兒童福利機構倒是可以成為合格的監護人，但因為我國法律對此規定過于籠統，既沒有規定民政部門擔任監護人的具體條件，也沒有規定執行部門和相應的程序，使這一規定流于形式。結果，盡管法律規定了四種組織監護人，但對于失去監護的未成年人往往無人過問，致使其或放浪形骸或乞討度日。

(三)監護關系變更的條件不明確、程序不規范。根據我國《民法通則》及有關法律，未成年人監護關系的變更存在兩種情況：一是原監護人死亡或喪失監護能力，《民法通則》第16條第2款即屬于此種情況。但我國法律對監護能力沒有規定具體的標準和情形，《最高院關于貫徹執行〈民法通則〉若干問題的意見》也僅作了原則性的規定：“認定監護人的監護能力，應當根據監護人的身體健康狀況、經濟條件，以及與被監護人在生活上的聯系狀況等因素確定。”這使得一些監護人盡管因身體或經濟狀況已不能很好地履行監護職責，不能有效地管教和保護未成年人，但卻無法辭退監護人的責任，以至影響被監護人的健康成長和合法權益。二是監護人不履行監護職責或者侵害被監護人合法權益?！睹穹ㄍ▌t》第18條第3款規定：“監護人不履行監護職責或者侵害被監護人的合法權益的，應當承擔責任;給被監護人造成財產損失的，應當賠償損失。人民法院可以根據有關人員或者有關單位的申請，撤銷監護人的資格。”該條款沒有規定不履行監護職責和侵害被監護人合法權益的具體情形，也沒有規定有權或有責任申請撤銷監護人資格的人員及單位的范圍。這使得除非發生監護人嚴重侵害被監護人權益的極端情況，否則很難變更監護關系。

(四)對監護行為沒有有效的監督與責任追究機制。監護人的監護行為千差萬別，其具體情況如何直接影響未成年人的成長與權益。未成年人因無完全行為能力，無法獨自保護其合法權益，對監護人的失職行為與侵權行為更是難以反抗，因此來自外部的對監護行為的監督機制就成為必要，即監護需要監督。但我國法律對此規定卻極不完善，只有《民法通則》第18條對監護人履行監護職責規定了原則性的要求和侵權責任，既沒有規定明確的監督主體，也沒有具體的監督標準，侵權責任也僅僅限于賠償損失，而沒有規定具體的懲戒措施。對監護行為缺少監督及懲戒是當前許多監護人疏于監護、監護不力或監護侵權的一個重要原因，也是導致很多未成年人輟學、離家出走、違法犯罪、流浪乞討的重要原因。

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二、國外未成年人監護制度可資借鑒之處

大陸法系和英美法系國家對監護問題都非常重視，制定了比較完備、操作性強、有利于未成年人發展與保護的監護制度，對我國監護制度改革有借鑒之處。

(一)區分親權與監護。我國關于未成年人的監護是一種“大監護”的概念，既包括了父母對未成年子女進行教養和保護的“親權”，又包括了父母死亡或喪失監護能力后其他親屬、個人或機構對未成年人的監護，未區分親權與監護權。而德國、日本、瑞典等國家都嚴格區分了親權與監護的概念。親權是父母對未成年子女以教養保護為目的，在人身和財產方面權利義務的統一。在大陸法系國家，一般都設立親權制度，對有雙親的未成年子女的保護一般都通過親權制度來實現，對失去雙親、或父母失去親權的未成年子女才通過監護制度來保護。父母對子女負有法定的撫養義務，而監護人一般沒有法定的撫養義務。法律對父母持信任態度，立法上對親權人的限制較少;而對監護人，盡管其與被監護人存在一定身份關系，但仍對監護人的活動采取了比較嚴格的限制。

(二)設有國家公法監護制度。國家公法監護是指國家通過一定組織機構對未成年人提供保護的監護制度。英美法系國家將所有的未成年人，無論其是否有親權人，都納入國家監護的保護之下，電影《刮痧》就反映了這種情況。大陸法系國家也規定有詳盡的國家監護制度。瑞典的社區監護就是一種國家公法監護，有監護能力并符合監護人條件的社區成員，均有作為監護人的義務，法院可以任命他們作為失去親權保護的未成年人的監護人，并對監護人的權利義務、職責范圍、如何向法院報告作了明確規定。法國設有專門機構負責對親權保護不力或失去親權保護的未成年人進行監護，《法國民法典》第337-1條規定“收容兒童的個人、機構或者兒童社會救助部門，此時可以向家事法官(1993年1月8日第93-22號法律)提出申請，以請求轉移對該兒童的親權之全部或一部分。不論是何人提出此項申請家事法官均得為兒童之利益作出決定，將對該兒童的親權轉移給社會兒童援助部門，但事先應當聽取該兒童的父母的意見，或者對其父母進行傳喚。”《德國民法典》第1791b條規定“沒有適合于做監護人的，也可以選任少年局作監護人。”《德國民法典》還規定，監護人的報酬從被監護人的財產中支付，被監護人沒有財產的，由國家支付。

(三)設有監護監督、懲戒制度。國外對親權人和監護人教養保護未成年人的行為設有較完善甚至嚴格的監督、懲戒制度。《法國民法典》第420條規定：“監護監督人的職責是：對監護人的管理實行監督，并且在未成年人的利益與監護人的利益相抵觸時，代表未成年人。監督機構對監護人在管理中的過錯進行查證，監護監督人應立即將此種過錯通知監護法官，否則即引起個人之責任。”《法國民法典》還規定了監護法官有監督法定管理人(即父母的管理)和監護人履行監護職責的權利。在美國，把年齡較小的兒童單獨放在家中或打罵體罰兒童都是違法的，警察及其他部門負有接受舉報、監督調查的職責，查證屬實的會遭受撤銷監護權、罰金甚至監禁的處罰。我國香港地區民法也規定，父母負有使未成年子女入學受教育的義務，家長無正當理由不讓子女入學的，可罰款500元及監禁3個月。

(四)設有監護關系撤銷、變更制度。一些國家對監護關系的撤銷、變更作出了明確規定。日本民法規定，父或母濫用親權或有嚴重不軌行為時，家庭法院可根據子女的親屬或檢察官的請求，宣告其喪失親權?！斗▏穹ǖ洹返?37條規定：“父與母，或者經親屬會議批準的監護人，在將未滿13歲的未成年子女交給可信任的個人照管，或者交給在這方面得到認可的機構或者省援助兒童社會部門時，得雙方一起或分別放棄行使親權之全部或一部分。……在兒童的父母顯然對該兒童漠不關心、放棄照管，時間已超過一年的情況下，依接受親權轉移的人的單方申請，亦可決定轉移親權之全部或一部分。”第378條規定：“父與母作為對其子女之人身實行的重罪或輕罪的正犯、共同正犯或共犯而被判刑時，或者作為其子女本人實行的重罪或輕罪的共同正犯或共犯而被判刑時，得因刑事判決之規定而(1996年7月5日第96-604號法律)被全部撤銷親權。”第378-1條規定：“(1996年7月5日第96-604號法律)父與母，因虐待子女，或者因經常酗酒，明顯行為不軌或者有犯罪行為表現，或者因對子女不予照管或引導，使子女的安全、健康與道德品行顯然受到危害時，可以在任何刑事判決之外，被完全撤銷親權。在對其子女已采取教育性救助措施后，父與母在超過兩年的時間內故意放棄行使與履行第375-7條規定的權利與義務者，得同樣被完全撤銷親權。”第444條規定：“明顯行為不軌的人以及公認不誠實，一貫失職或無能力管理事務的人，得被排除或撤銷其負擔監護任務。”第445條規定：“本人或其父母與未成年人之間有爭議的人，在此爭議牽涉到該未成年人身份或財產之重要部分時，應當自行回避或者被申請回避負擔各項監護任務。”

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三、我國未成年人監護制度的改革與完善

基于上述分析，我國監護制度可在以下方面進行改革與完善：

(一)建立國家監護制度

監護制度的公法化即國家介入對未成年人的監護，是近幾十年國外監護制度發展的一個明顯趨勢。長期以來，我國習慣于把管孩子看作家庭的內部事物，除非極端惡劣，外人和政府一般不會介入。其實，對未成年人的監護不僅僅是一個家庭內部或監護人與被監護人之間的事務，它是未成年人成長、成才的保證，關系到國家的未來與社會的發展。政府有必要、有責任對未成年人的成長予以監督和保護，并提供必需的物質和制度保障。

1、國家監護的主要職責。國家監護應主要包括三方面的內容：一是對監護的國家監督——對監護人的監護行為進行監督檢查，確保監護人恰當履行監護職責，以保證未成年人的合法權益和健康成長;二是監護關系變更——在原有監護人死亡、喪失監護能力或因其他原因不適宜擔當監護人時，對監護人的變更予以監督或直接選定監護人，以確保產生適格的監護人;三是國家監護人——在沒有適格監護人的情況下，由國家擔任未成年人的監護人并承擔監護的相關費用(生活費、教育費、醫療費等)。

2、國家監護的執行主體。國家監護的執行主體可以包括村(居)委會——村(居)委會熟悉監護關系當事人的各種情況，便于監督檢查和掌握了解監護行為和監護關系的變化情況;人民警察——人民警察反映迅速并具有一定強制力和行政處罰權，便于及時制止和處理各種監護侵權的行為;人民法院——人民法院作為法律裁判部門可以解決各種監護侵權及監護糾紛;民政部門及各種兒童福利機構——它們可以代表國家提供監護保障或直接擔任監護人承擔監護職責。

3、國家監護人的實現形式。國家擔任未成年人的監護人可以有多種實現形式：一是國家直接設立兒童福利機構承擔監護職責，負責未成年人的飲食起居、教養教育，兒童福利院和少年兒童保護教育中心應屬此類機構。二是委托具有監護能力并愿意承擔監護職責的社會成員進行監護，民政和其他部門對其監護行為進行監督檢查，并承擔相關監護費用、給付一定監護報酬。三是委托審查合格的民間組織(即NGO—Non-Governmental Organization，可以是營利組織，也可以是非營利組織)承擔監護職責，民政和其他部門對其監護行為進行監督檢查，并承擔相關監護費用,給付一定監護報酬。

(二)建立監護監督、懲戒制度

監護監督與懲戒是國家監護的一項內容，是督促監護人恰當履行監護職責、及時發現各種監護不力和監護侵權、有效保護未成年人合法權益的制度保障。村(居)委會、警察機關、人民法院應作為監護行為的主要監督部門，重點對以下監護人不履行監護職責、監護侵權、監護人失去監護能力、監護人不適宜擔任監護人的情況進行監督：監護人對被監護人放任不管，不履行教養義務，致使未成年人養成不良惡習的;監護人對被監護人進行虐待、打罵體罰或其他人身侵害，造成身體傷害或影響身心健康的;監護人剝奪被監護人受教育權利，造成輟學的;監護人遺棄被監護人，使其脫離監護的;監護人侵犯被監護人財產權益，造成財產損失的;監護人死亡或喪失監護、撫養能力，不能保證未成年人權利實現的;監護人失蹤、被限制人身自由，無法履行監護責任的;監護人具有吸毒、賭博、賣淫嫖娼、偷盜等違法犯罪行為或不良嗜好，危害被監護人健康成長的。

村(居)委會發現監護人不恰當履行監護職責或監護侵權的，應當予以勸阻、調解，勸阻調解無效的，應報告警察機關處理。村(居)委會發現監護人死亡、喪失監護能力或不適宜擔任監護人的，應組織有關親屬協議產生或指定產生新的監護人。未成年人的近親屬、街坊鄰居發現監護人不恰當履行監護職責或監護侵權的，應當向村(居)委會或警察機關舉報。警察機關接到村(居)委會報告或群眾舉報后應及時前往處理并予以制止，情節嚴重的要將未成年人帶離監護人以免遭受侵害，對監護人可予以罰款、拘留等處罰，也可移交法院等部門處理。人民法院接受村(居)委會、親屬及群眾、警察機關的申請或移交后，應對監護人的侵權行為作出裁決，可以撤銷監護或給予相應處罰。

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(三)完善監護的設立、變更、撤銷、恢復制度

我國法律對監護關系變動制度的規定過于籠統，影響了對未成年人權利的保護。對監護關系的設立、變更、撤銷和恢復可以分五個層次管理，一是父母指定監護，國外許多國家規定了遺囑監護，一般來說父母是子女最親近的人，他們所指定的監護人應當是最符合被監護人利益的。除了父母遺囑指定其死后的監護人外，失去監護能力的父母(如被勞改)也可以指定其不能履行監護職責時的監護人。二是法定監護，指父母死亡或喪失監護能力后，由法律直接規定的監護人，如《民法通則》規定的祖父母、外祖父母、兄、姐等。三是村(居)委會調解協商確定監護人，村(居)委會是一種群眾自治組織，不具有行政決定權，由其來指定監護缺乏必要的權力基礎，因此由其組織相關當事人調解協商確定監護人比較合適。四是民政部門指定監護，民政部門作為主管社會行政事務的職能部門，應當賦予其管理監護關系的職能，這也有助于對失去監護保護的未成年人提供及時的救助。五是法院裁定監護，法院裁決應作為調整監護關系的最后手段，具有較強的權威性。

監護的設立除父母因子女出生而自然獲得、原有監護人死亡由后一順序監護人依法或依指定而獲得外，還應增加有關職能機構或組織因未成年人脫離監護而自然取得臨時監護，比如警察機關和兒童福利機構救助的走失、離家出走、流浪乞討的未成年人，在找到監護人之前，警察機關及兒童福利機構應臨時代行監護職責，得為未成年人之利益而對其進行管教和保護。

在出現上文列舉的監護人不履行監護職責、監護侵權、監護人失去監護能力、監護人不適宜擔任監護人等情況時，監護關系應進行變更，撤銷原監護人的監護資格，將監護人變更為有利于未成年人成長和利益的親屬、社會成員或相關機構組織。監護既是父母或其他親屬對未成年人的一種權利，又是對未成年人的一種義務。如果原監護人具有一定經濟能力，撤銷其監護資格時，可只剝奪其監護的權利而責成其承擔監護的費用。在導致撤銷監護人資格的情況消失或經有關部門審核確實糾正以后，可以恢復原監護人的監護資格。

(本文為河北省哲學社會科學規劃研究2003年度項目成果。立項編號：200304009)

來源：《人權》雜志2005年第三期