建筑工程招投標(biāo)存在的問題及對策探討

目前我國正式成為WTO的一員，工程招投標(biāo)的相關(guān)法律、法規(guī)日益完善，招標(biāo)投標(biāo)市場的運作必然將朝著更為規(guī)范化的方向發(fā)展，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和市場形勢的深刻變化，建筑工程招標(biāo)市場依然存在很多問題。本文中作者將結(jié)合自己從事招標(biāo)的經(jīng)驗,談?wù)剬φ袠?biāo)運作過程中存在的問題及對策的思考，借以拋磚引玉，共同提高招標(biāo)工作的水平。

一、我國當(dāng)前開展工程招投標(biāo)存在業(yè)主規(guī)避招標(biāo)和招投標(biāo)弄虛作假、行業(yè)壟斷和地區(qū)壟斷和地區(qū)封鎖、少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部和權(quán)力部門違法干預(yù)工程招投標(biāo)等突出問題。

由于項目審批部門的權(quán)限有分工，業(yè)主為規(guī)避招標(biāo)將大的項目拆分為幾個，甚至十幾個，將工程直接發(fā)包，少數(shù)業(yè)主與投標(biāo)人串通，搞明招暗定，虛假招標(biāo);施工企業(yè)出賣資質(zhì)，允許他人掛靠參與招投標(biāo)，投標(biāo)人之間串通投標(biāo)、圍標(biāo);少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)干預(yù)、插手建設(shè)工程招投標(biāo)活動的現(xiàn)象普遍存在;在有的地區(qū)，確確實實存在建筑管理、招標(biāo)監(jiān)管、工程交易、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)四塊牌子，均為一套班子的情況，他們既是管理者，又是經(jīng)營者，既是裁判員，又是運動員，職責(zé)交叉，崗位不明確，存在部門壟斷和地區(qū)壟斷現(xiàn)象，由此導(dǎo)致招投標(biāo)活動監(jiān)管不力，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)行為不規(guī)范，只注重收費，而實際卻無編制招標(biāo)文件和組織評標(biāo)的相應(yīng)專業(yè)力量。嚴(yán)重違反《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》的有關(guān)規(guī)定，影響了工程招投標(biāo)事業(yè)的健康發(fā)展，妨礙了公平競爭的市場秩序。

對策：

首先是繼續(xù)健全和完善有形建筑市場。建設(shè)部明確要求，在健全功能、完善設(shè)施和提高有形建筑市場服務(wù)水平的同時，要嚴(yán)格規(guī)范有形建筑市場的運行，重點抓好4個方面的工作：一是有形建筑市場必須與政府部門及其所屬機(jī)構(gòu)脫鉤，不能與政府部門及其所屬機(jī)構(gòu)搞“一套班子，兩塊牌子”。二是有形建筑市場不得與任何招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)有隸屬關(guān)系或者經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，不得從事工程項目招標(biāo)代理活動。三是有形建筑市場要切實加強(qiáng)制度建設(shè)，嚴(yán)格內(nèi)部工作人員的管理。四是嚴(yán)格規(guī)范有形建筑市場的收費行為。

其次是要強(qiáng)化工程招投標(biāo)監(jiān)督執(zhí)法隊伍的建設(shè)。近年來，各地建設(shè)行政主管部門為加強(qiáng)對工程招投標(biāo)活動的監(jiān)督執(zhí)法，一般都經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立了工程招投標(biāo)管理辦公室或建筑市場稽查大隊。這些機(jī)構(gòu)多為自收自支的事業(yè)單位，依靠收取招投標(biāo)管理費或罰沒收入維持運轉(zhuǎn)。這種做法既影響監(jiān)督執(zhí)法的公正性、權(quán)威性，也有損于政府的形象，甚至?xí)?dǎo)致出現(xiàn)某些權(quán)錢交易的問題。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步整頓和規(guī)范建筑市場秩序的通知》中明確要求，“要研究解決建筑市場監(jiān)督力量不足的問題，健全機(jī)構(gòu)，充實力量，增加必要的經(jīng)費，加大監(jiān)管力度”，為此，建議國務(wù)院明確規(guī)定工程招標(biāo)監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)必須由財政全額撥款，有條件的應(yīng)納入公務(wù)員編制序列。同時，要嚴(yán)格執(zhí)法程序，嚴(yán)肅執(zhí)法紀(jì)律，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法水平，對于監(jiān)督執(zhí)法隊伍中的腐敗分子或徇私枉法的人員要堅決予以清除。

第三是利用信息技術(shù)加強(qiáng)對招投標(biāo)活動的監(jiān)管。建立建筑市場企業(yè)狀況、專業(yè)技術(shù)人員和工程項目管理三大數(shù)據(jù)庫，并以此為基礎(chǔ)建立建筑市場監(jiān)管信息系統(tǒng)。目前，建筑市場企業(yè)狀況和專業(yè)技術(shù)人員兩大數(shù)據(jù)庫基本數(shù)據(jù)已在中國工程建設(shè)信息網(wǎng)上向社會公布。工程項目管理數(shù)據(jù)庫則主要由地方負(fù)責(zé)建立，建設(shè)部將逐步使其實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)監(jiān)管信息資源的互享。

此外，建設(shè)部正在組織研究編制建筑市場運行評價指標(biāo)體系，擬采用抽樣調(diào)查和定量分析等方式，為政府監(jiān)管工程招投標(biāo)等活動，維護(hù)建筑市場正常秩序提供決策依據(jù)。

第四是開展政府投資工程管理方式的改革。借鑒國際通行做法，結(jié)合我國國情，積極開展政府投資工程管理方式的改革，是整頓和規(guī)范建筑市場秩序的治本之策，也是保證工程質(zhì)量、提高投資效益，以及從源頭上遏制腐敗的重要舉措。政府投資工程管理方式的改革，涉及到投融資體制、建設(shè)體制等方面的改革。從建設(shè)行政主管部門來講，重點是抓好政府投資工程建設(shè)管理方式的改革，實現(xiàn)建設(shè)、監(jiān)管、使用相分離和專業(yè)化管理、社會化運作。

第五是研究建立工程擔(dān)保和工程保險制度。在工程建設(shè)中實行工程擔(dān)保和工程保險是一種國際通行辦法。普遍用于工程招投標(biāo)、合同履行、質(zhì)量保修、施工安全等，通過經(jīng)濟(jì)杠桿約束建筑市場各方主體的行為，使“守信者獲益，失信者受罰”，有效地解決市場信用關(guān)系和工程質(zhì)量安全等問題。

第六是規(guī)范代理行為，建立招標(biāo)行業(yè)自律機(jī)制。嚴(yán)格招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的資格認(rèn)定，要按照《行政許可法》的要求和資格標(biāo)準(zhǔn)、審查認(rèn)定招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資格，嚴(yán)格招標(biāo)代理的市場準(zhǔn)入，通過建立招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)信用檔案，強(qiáng)化招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)信用意識，強(qiáng)化信用管理的約束機(jī)制和激勵機(jī)制，推動和促進(jìn)企業(yè)守信經(jīng)營，優(yōu)化建筑市場環(huán)境，通過招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資格復(fù)審，加強(qiáng)對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的市場行為監(jiān)督，對不符合資格條件的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)或在招標(biāo)過程中弄虛作假，接受投標(biāo)單位委托代理招標(biāo)業(yè)務(wù)，串通投標(biāo)等嚴(yán)重違法違規(guī)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，堅決清理出去;加強(qiáng)對招標(biāo)代理從業(yè)人員的業(yè)務(wù)和職業(yè)道德培訓(xùn)，提高從業(yè)人員的綜合素質(zhì)和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的工作水平，建立和完善招標(biāo)行業(yè)自律機(jī)制，由招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)協(xié)會制定行業(yè)規(guī)范和行為規(guī)則，通過行業(yè)自律，維護(hù)招標(biāo)活動的秩序。

二、評標(biāo)委員會的組成人員不符合要求，個別評標(biāo)人員對評標(biāo)不認(rèn)真、不負(fù)責(zé)。

有的地方是從建設(shè)、建行、計劃、土地、工商、交通、財政等部門抽取人員組成專家?guī)欤u標(biāo)時從中抽取專家作為評標(biāo)委員會的組成人員，這種做法缺乏科學(xué)性，評分標(biāo)準(zhǔn)、評分方法及打分高低都存在極大的主觀隨意性，其評標(biāo)結(jié)果的合理性可想而知。

對策：

按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，評標(biāo)委員的組成人員中，作為有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專家，應(yīng)具有從事相關(guān)領(lǐng)域工作滿8年并具有高級職稱或者具有相同專業(yè)水平。為此，要完善評標(biāo)專家的管理制度，建立評標(biāo)專家的動態(tài)管理，一是統(tǒng)一專家的專業(yè)劃分和專業(yè)配置，以滿足工程評標(biāo)的需要;二是完善專家的保密制度，嚴(yán)格專家的抽取、通知和進(jìn)場程序;三是加強(qiáng)專家評標(biāo)過程的行為監(jiān)督，通過評標(biāo)現(xiàn)場監(jiān)督，現(xiàn)場錄像和其它方式評價專家的評標(biāo)態(tài)度和質(zhì)量;四是建立違規(guī)違紀(jì)取消資格的清出機(jī)制，對評標(biāo)不認(rèn)真不負(fù)責(zé)，職業(yè)道德差的專家要嚴(yán)肅處理;五是要加強(qiáng)對評標(biāo)專家的繼續(xù)培訓(xùn)和教育，提高素質(zhì)，實行持證上崗。

三、保密工作存在的問題

1、現(xiàn)場踏勘和答疑中造成投標(biāo)人間身份的泄密

建設(shè)工程的復(fù)雜性決定了招標(biāo)人必須組織進(jìn)行工程項目的現(xiàn)場踏勘和答疑工作。目前，部分招標(biāo)人安排集中進(jìn)行現(xiàn)場踏勘及答疑工作，這種做法雖然帶來了組織工作的便利，但“集中”導(dǎo)致的投標(biāo)人間身份的泄密將嚴(yán)重干擾正常投標(biāo)人投標(biāo)策略的制定。同時，又給不法投標(biāo)人提供了相互串通投標(biāo)的可乘之機(jī)，從而損害了招標(biāo)單位的利益，并違反了招投標(biāo)法中關(guān)于“招標(biāo)人不得向他人透露已獲取招標(biāo)文件的潛在投標(biāo)人的名稱、數(shù)量”的規(guī)定。

2、評標(biāo)委員會成員的泄密

對投標(biāo)人而言，評標(biāo)委員會成員的意見影響著中標(biāo)人的確定，可以說他們掌握著投標(biāo)人的“生殺大權(quán)”，為確保評標(biāo)工作的公正性，招投標(biāo)法做出了“評標(biāo)委員會成員的名單在中標(biāo)結(jié)果確定前應(yīng)當(dāng)保密”的規(guī)定。但由于未設(shè)置開標(biāo)前的評審專家休息室，專家只能按有形建筑市場公示欄中通知的開標(biāo)地點與投標(biāo)人在同一場所等待，造成評標(biāo)成員在開標(biāo)前便處于泄密狀態(tài)。由于建筑市場競爭激烈，少數(shù)工程項目的中標(biāo)人與第二名間的總分值只相差零點幾分，個別投標(biāo)人完全可以利用開標(biāo)前的時間差，通過個別評標(biāo)委員會成員顛倒評審結(jié)果，從而嚴(yán)重?fù)p害其他投標(biāo)人的利益。

對策：

對潛在投標(biāo)人數(shù)量多的項目，現(xiàn)場踏勘可在資格預(yù)審后安排投標(biāo)人單獨進(jìn)行，從而保證投標(biāo)人在資格預(yù)審合格而獲取招標(biāo)文件后身份的保密性;對潛在投標(biāo)人少而無須進(jìn)行資格預(yù)審的工程項目，招標(biāo)人可直接安排由單個投標(biāo)人參加的現(xiàn)場踏勘;對答疑工作，可采取現(xiàn)代化的聯(lián)絡(luò)方法，用傳真或電子郵件解答投標(biāo)人的疑問;設(shè)立評標(biāo)委員會成員專門通道和等待室，保證開標(biāo)前評審專家與投標(biāo)人處于完全隔離狀態(tài)。

四、專家評標(biāo)時間過短

招投標(biāo)法的規(guī)定，“招標(biāo)工程的有效投標(biāo)單位不能少于三家，否則，專家可否決投標(biāo)結(jié)果，要求重新進(jìn)行招標(biāo)”，因此一般情況下，中、小型工程有效的投標(biāo)文件將達(dá)3-6個，而對大型工程，特別是采取公開招標(biāo)的項目，專家評審的投標(biāo)文件將達(dá)7家以上。據(jù)作者調(diào)查，目前中、小型工程的評標(biāo)時間約為半天至一天，專家對每個投標(biāo)人的投標(biāo)文件的評審時間不超過1小時;大型工程的評標(biāo)時間為2天左右，專家對每家投標(biāo)單位的投標(biāo)文件的評審時間不足2小時。而一般情況下，投標(biāo)單位僅施工組織設(shè)計就長達(dá)數(shù)十頁乃至于超過百頁，臨時通知專家的做法使專家事前對擬參加評審的工程幾乎一無所知，而只能在評標(biāo)開始前聽取招標(biāo)單位的簡單介紹，因此，在如此倉促的時間內(nèi)，專家很難對各家的投標(biāo)文件做出全面的評審，因而很難實現(xiàn)招標(biāo)工作中所要求的擇優(yōu)選擇中標(biāo)人的原則。

對策：

招標(biāo)人一方面可在招標(biāo)文件中，要求投標(biāo)人針對工程的難點和重點在投標(biāo)文件中明確相應(yīng)的措施，以利于專家有針對地進(jìn)行評審;另一方面，適當(dāng)延長專家的評審時間，對中、小型復(fù)雜程度低的工程，保證專家對各投標(biāo)文件的評審時間不少于3～4小時;而對大型復(fù)雜工程，其評審時間不少于6～8小時。毋容置疑，當(dāng)選取了一家最優(yōu)的投標(biāo)人時，工程實施過程中給業(yè)主在縮短工期和減少投資等方面帶來的收益，可遠(yuǎn)遠(yuǎn)抵消招標(biāo)人在專家評審費及評審時間上的投入。

五、經(jīng)評審的最低價中標(biāo)的條件不成熟

目前，我國公開招投標(biāo)工作中的評標(biāo)方法主要有綜合評標(biāo)法、經(jīng)評審最低標(biāo)價法及法律法規(guī)允許的其他評標(biāo)方法，其中經(jīng)評審最低標(biāo)價法中標(biāo)的條件并不成熟。最大限度地節(jié)約項目的投資是絕大多數(shù)業(yè)主追求的目標(biāo)，且經(jīng)評審的最低價確定中標(biāo)人的方法具有單因素評標(biāo)的簡單的優(yōu)點，因此，該評審方法正得到越來越多的應(yīng)用。但應(yīng)該說，目前采用該評審方法的外部環(huán)境還不成熟。因為經(jīng)評審的最低價中標(biāo)方法的目的在于通過專家的評審選擇不低于其成本而報價最低的投標(biāo)人，其前提是專家對工程量清單中各項內(nèi)容的企業(yè)成本有相當(dāng)程度的了解，但各企業(yè)的成本為其商業(yè)秘密，同時，目前在我國各施工企業(yè)中項目成本核算的做法近乎空白，而國內(nèi)尚未似發(fā)達(dá)國家那樣有行業(yè)協(xié)會定期選擇典型工程進(jìn)行成本分析后向社會公布，因此，專家在評審某投標(biāo)單位的報價過程中，很難保證有充分理由肯定某家企業(yè)報價是否低于其成本價。在大多數(shù)情況下，為避免評標(biāo)后未中標(biāo)人的疑義，除非其最低報價的投標(biāo)單位的報價中有明顯錯誤，評標(biāo)委員會一般情況下都會選擇最低報價的投標(biāo)人作為其推薦的中標(biāo)單位，使經(jīng)評審的最低價中標(biāo)的評審要求未得到真正意義上的貫徹執(zhí)行。由于社會上存在相當(dāng)一部份合同意識、企業(yè)社會信譽意識差的企業(yè)，他們有目的地通過低價中標(biāo)，而在工程實施過程中，或通過偷工減料降低工程質(zhì)量以獲取非法利潤，或通過停工、單方面終止合同等兩敗俱傷的手段要挾業(yè)主予以補償，從而給業(yè)主帶來巨大的損失。

對策：

借鑒國外做法，行業(yè)協(xié)會定期發(fā)布典型工程的造價分析資料，使專家掌握相關(guān)信息;強(qiáng)化對經(jīng)濟(jì)類評審專家的素質(zhì)要求，確保參加評審的專家具備相應(yīng)的能力;在投標(biāo)有效期截止時限30日的法定時間內(nèi)，聘請不少于3個經(jīng)濟(jì)類專家對中標(biāo)人的商務(wù)標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)的后評審工作，如果專家認(rèn)為中標(biāo)人履約風(fēng)險高，則建議業(yè)主要求中標(biāo)人在簽訂合同時提供履約擔(dān)保，否則業(yè)主將選擇次低標(biāo)的投標(biāo)人作為中標(biāo)單，并沒收投標(biāo)人的投標(biāo)保證金。

六、招標(biāo)人提供的工程量清單中工程量的準(zhǔn)確性存在不足

工程量清單指招標(biāo)人在招標(biāo)文件中提供的、按法定的工程量計算方法計算的全部工程的分項工程量明細(xì)清單。工程量清單主要為招標(biāo)人編制標(biāo)底之用，同時明確招標(biāo)項目分項工程的劃分，為投標(biāo)者提供了一個共同的競爭性投標(biāo)的基礎(chǔ)，從而利于投標(biāo)人進(jìn)行商務(wù)標(biāo)的編制及專家進(jìn)行評審。按國際工程慣例，投標(biāo)人應(yīng)對工程量清單進(jìn)行復(fù)核、確認(rèn)，但目前在我國的工程實施過程中，常常發(fā)生中標(biāo)單提出因業(yè)主提供的工程量清單中工程量漏算或少算，而向業(yè)主索賠的事件，從而使業(yè)主在投資控制方面面臨失控的風(fēng)險。

對策：

首先，在工程量清單編好后，在發(fā)放招標(biāo)文件之前，由招標(biāo)人委托有資質(zhì)的造價咨詢機(jī)構(gòu)對工程量清單中的工程量進(jìn)行審核，其次在招標(biāo)文件的評審標(biāo)準(zhǔn)中加入對應(yīng)條款，要求投標(biāo)人對工程量清單予以復(fù)核，并在規(guī)定的時間內(nèi)提出意見，不提疑義的，則認(rèn)為投標(biāo)人認(rèn)可招標(biāo)人提供的工程量清單包含了設(shè)計圖紙的所有內(nèi)容，即便工程量清單中有漏算或少算的工程量，招標(biāo)人將視為投標(biāo)人已將此項費已包括在工程量的其他單價或合價中。

目前我國招投標(biāo)市場仍存在許多問題，如何解決這些問題，改善招投標(biāo)市場的環(huán)境，有待于我們認(rèn)真思考和不斷探索。我相信，隨著法制建設(shè)和市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，我國的招投標(biāo)市場將會逐漸走上規(guī)范化、法制化軌道，我們的招投標(biāo)工作也會更上一層樓。