一、機動車第三者責任險的歷史演變

機動車第三者責任強制保險(以下簡稱機動車強制保險制度)，是指以被保險人對機動車道路交通事故中的第三者所遭受的損失依法應當承擔的賠償責任為保險標的的法定保險。建立科學的機動車強制保險制度，有利于構建系統完整的責任風險轉移機制，增強肇事人的基本賠償能力，為受害人提供基本保障。

改革開放后，特別是在1991年《道路交通處理辦法》頒布后，我國部分地區通過地方性立法的方式推行了機動車強制保險制度。截至2004年，已有24個省、自治區、直轄市實行了機動車強制保險制度。隨著改革開放的深入發展，以地方性立法推行的機動車強制保險制度，逐漸顯示出其局限和不足：一是全國機動車保有量不斷上升，道路交通安全形勢日趨嚴峻，交通事故進入多發期。據統計，2003年全國公安交通管理部門受理的一般以上道路交通事故約為66萬起，造成約10萬人死亡、近50萬人受傷、直接經濟損失超過33億元。與1998年相比，5年時間道路交通事故數量增長92.8%、死亡人數增長33.7%、受傷人數增長121.9%、直接經濟損失增長74.6%。二是民事賠償法律制度不斷完善，人們權利意識不斷增強，交通事故損害賠償數量和金額大幅上升。原有的地方性強制保險制度雖然可以在一定程度上解決對受害人的賠償問題，但由于其效力層次低、覆蓋面有限、賠償標準不一、保障的隨意性較大，難以滿足整個社會的需要。

2003年10月28日，全國人大通過了《中華人民共和國道路交通安全法》。該法第17條規定：“國家實行機動車第三者責任強制保險制度，設立道路交通事故社會救助基金。具體辦法由國務院規定”，這是我國第一次以法律的形式規定集中統一的機動車強制保險制度。根據《道路交通安全法》的有關規定，國務院法制辦會同中國保監會積極開展《機動車第三者責任強制保險條例》的起草工作，將以行政法規的形式對機動車強制保險的內容作出詳盡的規定。然而，由于強制保險制度涉及到國家、社會公眾、經營主體等方方面面的利益關系，從條例起草開始，對于幾個重大問題的爭議一直比較激烈。例如：強制保險是由國家經營還是實行商業化經營;如果實行商業化經營，保險公司是否可以從強制保險中獲取一定的收益;是否應當確立道路交通事故對受害第三人的直接請求權;道路交通事故社會救助基金的費用來源和管理問題等。目前，條例草案歷經多次修改而未能在一系列重大問題上達成共識，條例遲遲不能出臺。

在這種情況下，借鑒國際先進立法經驗，結合我國國情，從理論上探討機動車強制保險的制度體系，為強制保險制度的建立和實施提供一定的理論指導，就非常有必要。

二、道交法確立法定賠償規則

貫徹落實機動車強制保險制度，應當確立相應的保險賠償規則，這至少涉及到三個方面的問題。

第一，如何合理確立交通事故賠償規則?這一問題源于《道路交通安全法》第76條第2款”，規定了機動車一方的過錯推定責任，即在發生道路交通事故時，首先推定機動車一方有過錯并承擔全部賠償責任，即所謂的“機動車負全責”。然而，該條款的缺陷在于：機動車一方的免責條件過于嚴格，舉證過于艱難，機動車的所有人或管理人可能承擔過大的風險。我國現行的人身損害賠償標準已經比原來的道路交通事故賠償標準提高了很多，《道路交通安全法》確定的賠償原則如果完全傾向于行人，則必然加大機動車所有人或管理人的賠償責任。在現實生活中，已經發生了行人嚴重違章，機動車所有人承擔全部賠償責任的案例。在巨大的賠償壓力下，有的機動車所有人由于支付能力嚴重不足，而面臨著陷入貧困的尷尬境遇。目前，我國部分地區通過制定地方立法進一步完善了前述條款，減輕了機動車駕駛員的舉證，擴大了機動車一方的免責范圍，對如何減輕機動車一方責任進行了細化。建議我國立法進一步明確《道路交通安全法》第76條第2款的內涵，更多地考慮我國目前的經濟發展水平，更加公正、合理確定強勢群體與弱勢群體的利益關系。

第二，如何合理確定保障范圍?從其它國家或地區的機動車強制保險制度來看，保障范圍相差很大。有的只保人身傷亡，如新加坡、臺灣地區;有的則既保人身傷亡也保財產損失，如德國、美國部分州。《道路交通安全法》確立了機動車與機動車之間的過錯責任，機動車與非機動車駕駛人、行人之間的無過失責任。同時，強制保險既保人身傷亡也保財產損失。在我國強制保險設立之初，應當遵循強制保險提供基本保障的原則，即強制保險的保障范圍不能過寬，責任限額不能過高。這樣，才能在保護受害人利益的基礎上，為我國現在還很稚嫩的商業保險提供一定的發展空間。在這種情況下，我國強制保險制度可以考慮借鑒有關國家的立法經驗，對第三者人身傷亡和財產損失規定不同的歸責原則，尤其強調對人身損害的賠償，即人身傷亡在責任限額內實行無過失責任，財產損失實行過錯責任。這樣做，既符合國際慣例，也不違背現行《道路交通安全法》的立法本意。

第三，是否將駕駛員的違法行為納入保障范圍?駕駛員飲酒、吸毒或服用麻醉藥物及無有效駕駛證或所駕駛車輛與駕駛證準駕車型不符的，屬于嚴重的違法行為，行為人要受到嚴厲的處罰。對于機動車駕駛員此類違法行為所引發的對第三人的賠償責任，保險公司是否應當承擔保險責任?有觀點認為，如果將這些行為造成的交通事故納人保險責任范圍，將不利于引導行為人的行為，反而會“鼓勵”違法。因此，醉酒駕車等行為應當作為強制保險的責任免除，對由此引起的受害人損失，由救助基金負責墊付。從國外強制保險制度的立法來看，由于采納了無過錯賠償責任制度，醉酒駕車等行為仍然屬于保險責任范圍。為了貫徹“以人為本”的原則，有效保護道路交通事故受害人的利益，建議強制保險條例進一步規定：在因駕駛員醉酒駕車等情況下致人損害的情況下，保險公司應當承擔賠償責任;同時，賦予保險公司對肇事人的追償權。這樣，可以更加妥當地保護第三人的利益，發揮強制保險制度的功能。當然，如果受害人與被保險人或其它致害人惡意串通，或因受害人的故意行為導致的道路交通事故，保險公司不負賠償責任。

三、實行商業化運營

從發達國家和地區的經驗看，對機動車強制保險采取何種經營模式持相當謹慎的態度。我國臺灣地區在機動車強制保險的立法過程中，對采取何種經營模式(即實行公辦公營還是公辦民營)進行了長時間的論證。考慮到實行公辦民營可以充分發揮保險公司經營網點眾多、經營成本相對低廉、經營經驗比較豐富等優勢，有利于減少政府在財政、人力、資源等方面的不足，臺灣地區強制保險制度最終采納了公辦民營的商業化運營模式。此外，美國、德國、日本機動車強制制度也都由商業性保險公司進行經營。在我國，普遍認為機動車強制保險制度應當采取商業化運營模式，即由經批準的有經營資格的保險公司經營。當然，保險公司經營強制保險業務，應當與其它業務分開管理，單獨核算。

但是，在商業化運營模式下，保險公司是否可以盈利?有一種觀點認為，強制保險是一種政策性保險，保險公司不能從經營該項業務中獲利。保險監管機構應當按照強制保險業務“不盈利，不虧損”的原則審批保險費率，這一觀點不盡妥當。

首先，不同法律之間將發生沖突。我國《公司法》、《保險法》規定，商業保險公司屬于營利性的獨立法人組織。2003年，中國人民財產保險股份有限公司、中國人壽保險股份有限公司經過股份制改造，分別在海外上市。今后，將有更多的保險公司掛牌上市，保險公司上市后，面臨的首要問題是為股東謀取最大利益。由于股東可以采取“以手投票”和“以腳投票”的機制對公司業績進行評價，保險公司的經營活動必須始終貫徹利潤目標。強制保險一旦出現經營虧損，而國家沒有設計相應的制度或不能采取有效措施彌補這些虧損，將嚴重阻礙保險公司特別是上市保險公司的進一步發展。

其次，強制保險制度將面臨很多現實的障礙。我國采取商業化運營模式后，如果要求商業性保險公司不以營利為目的，強制保險的發展將面臨很多問題：第一，在實行分帳經營、單獨核算和經營虧損如何彌補沒有明確的情況下，如果強制保險沒有盈余甚至出現虧損，投保人和受害人的利益如何保障?第二，要求保險公司不以營利為目的，保險公司之間的競爭機制難以形成，保險公司在改進服務質量、提高服務水平方面投入不足，服務水平將得不到有效提高，如何使消費者得到更加滿意的保障?第三，機動車強制保險實行強制承保制度，保險公司在對風險的選擇、合同的解除的等方面的權利受到極大限制，加大了保險公司的風險控制難度。在實行機動車強制保險的國家和地區，強制保險的出險率和賠付率都比較高，保險公司利潤微薄，甚至虧損。第四，在商業保險中，費率厘定要貫徹公平合理的原則，體現不同被保險人保險標的危險程度之間存在的差異。在“不盈利，不虧損”的原則下，強制保險難以實行差異化定價，少數高風險投保人(不良駕駛人)的責任危險，可能會由大多數投保人(優良駕駛人)分擔，無法體現社會公平。

從實行商業化運營模式的國家或地區的立法案例來看，并不禁止保險公司從強制保險業務中獲利。例如：在臺灣地區，強制保險采取商業運營模式，保險公司之間可以競爭，保險監管機構按照車輛用途、風險程度等因素制定詳細費率表，供保險公司參考;在新加坡，強制保險實行完全的市場競爭，強制保險的條款、費率及其它事宜，與商業保險基本相同;在德國，強制保險的條款費率完全放開，保險監管機構不進行干預，監管目標通過對償付能力指標的監管來實現。從實施情況看，這些國家或地區的強制保險制度運行良好。我國應當借鑒這些立法經驗，考慮實行真正的商業化運營模式，不應就保險公司是否盈利的問題作出太多限制。對強制保險的保險費率貫徹從車及從人因素，根據被保險人是否發生道路交通事故和是否有道路交通安全違法行為等情況，由保險公司根據經營狀況予以確定和調整。

四、實行強制締約制度

在強制責任保險制度下，保險合同當事人的合同自由受到嚴格限制，這主要體現在強制投保和強制承保兩個方面。

從投保人的角度看，國家強制要求其投保。從國外機動車強制保險的立法看，一般有兩種模式：一是絕對強制保險。是指機動車所有人在領取行駛牌照之前，必須投保最低限額的責任保險。英國、新西蘭、德國、法國和美國部分州實行絕對強制保險。二是相對強制保險。是指機動車所有人可以自愿選擇投保機動車強制保險，但是，機動車所有人如果因使用或者允許他人使用機動車發生道路交通事故致人損害或者嚴重違反交通規則，經法院判決確定機動車所有人投保責任保險或者提供財務責任保證金的，所有人有義務投保汽車責任保險或者提供保證金。否則，機動車所有人已領取的行駛牌照將被予以吊銷。美國大部分州和加拿大的主要省份，實行相對強制保險。

從保險公司的角度看，國家強制要求其承保。投保人在投保強制保險時，保險公司不得拒絕承保。實行強制承保的主要目的，是為了有效推行強制保險制度，避免因保險公司的推諉導致立法目的落空，從而有效保證受害人的利益。當然，為了保證強制保險的經營效果，國家應當對經營強制保險業務的保險公司的資格加以一定的限制。

參照其它國家和地區的立法例，《道路交通安全法》第98條規定“機動車所有人、管理人未按照國家規定投保機動車第三者責任強制保險的，由公安機關交通管理部門扣留車輛至依照規定投保后，并處依照規定投保最低責任限額應繳納保險費的二倍罰款。”顯然，我國立法采取的是絕對強制保險的立法模式，實行強制締約制度，對投保人和承保人的合同自由加以限制。值得注意的是，在《道路交通安全法》頒布前，我國雖有部分地區實行了機動車強制保險制度，但實施效果并不理想。據統計，2003年我國機動車第三者責任保險(包括商業性保險和強制性保險)的承保面僅有30%。這表明，強制締約制度并沒有得到很好的貫徹執行，沒有完全達到地方性強制保險的立法目的。因此，統一規范的機動車強制保險制度實施后，國家應當不斷加大執法力度，尤其要通過建立不同部門之間的協調機制，確保在道路上行駛的機動車的所有人投保強制保險。同時，強制保險合同訂立后，除被保險機動車被依法注銷登記或丟失等少數情形外，投保人不得解除強制保險合同;強制保險合同訂立后，除投保人對重大事項未履行如實告知義務、對重大危險增加未履行通知義務等少數情形外，保險公司不得解除強制保險合同。

五、確立保險人對第三人的保護義務

責任保險是以被保險人對第三者依法應負的賠償責任為保險標的的保險。責任保險的第三人，是責任保險單約定的保險合同當事人和關系人以外的、對被保險人享有賠償請求權的人。責任保險的賠償，取決于第三者對被保險人的賠償請求。從現代責任保險制度的發展趨勢來看，責任保險對受害人利益的保護給予了特別的尊重。在受害第三人利益的保護方面，各國立法主要有兩種做法：

第一，賦予第三人直接請求權。為了充分發揮責任保險的積極作用，保護受害第三人的利益，在法律規定的情況下，受損害的第三方享有并取得被保險人責任保險合同項下的利益，因此第三方可以請求保險人承擔給付保險賠償金的責任。大多數國家或地區的機動車強制保險制度，都賦予第三人對保險人的直接請求權。我國臺灣地區《強制汽車保險法》第28條規定：“被保險汽車發生汽車交通事故時，受益人得在本法規之保險金額范圍內，直接向保險人請求給付保險金”。

第二，要求保險人承擔保護第三人利益的注意義務。從各國立法來看，在責任保險領域維持合同關系的相對性，是普遍做法。除少數法定強制責任保險外，因被保險人的行為而受損害的第三人，對保險人沒有直接請求權。但為了更好地維護第三人利益，法律要求保險人承擔保護第三人利益的注意義務，督促被保險人盡快履行對第三人的賠償義務。我國《保險法》第56條規定：“保險人對責任保險的被保險人給第三者造成的損害，可以依照法律的規定或者合同的約定，直接向該第三者賠償保險金”。根據法律的規定，責任保險合同可以約定先付條款，在保險人承擔保險責任前，被保險人應當先行給付第三人損害賠償金，被保險人非經第三人訴追并已支付賠償金額及費用后，不得對保險人請求賠償。

從長遠來看，我國機動車強制保險制度應當賦予第三人直接請求權。但在目前，則建議采納第二種做法保護受害人的利益。因為，我國強制保險制度剛剛確立，保險公司還需要相當一段時間積累經營強制保險的經驗;同時，要求保險公司承擔保護受害人的注意義務，也可以有效地維護受害人的利益。采納第二種模式后，國家應當加大干預力度，進一步規定保險金的歸屬問題，要求被保險人從保險公司取得保險金后，及時全部支付給第三者。更重要的是，要明確規定保險人承擔保護第三人利益的注意義務，要求保險公司根據交通事故的具體情況，直接向第三者賠償保險金。

六、設立道路交通事故社會救助基金

從其它國家和地區的情況看，機動車第三者責任保險制度在實施過程中，均設立了相應的國家救助基金，為交通事故的受害人提供最后的救濟。

韓國設立了機動車輛損失賠償保障事業，屬于政府的交通事故保障事業;德國設立了具有權利能力的公法入團體交通事故損害賠償基金;日本設立了政府機動車損害賠償保障事業，由交通部作為政府代表予以管理。從管理體制上看，道路交通事故社會救助基金的規定主要內容包括：基金的設立、基金的來源、基金的用途等。參照我國臺灣地區汽車強制責任保險制度的有關規定，政府設立汽車交通事故特別補償基金，在道路交通事故發生時，受害人或其繼承人因下列情事之一，未能向保險人請求給付保險金者，得在相當于法律規定的保險金額范圍內，向特別補償基金請求補償：(1)肇事汽車無法查究者;(2)肇事汽車非被保險汽車者。根據臺灣地區《財團法人汽車交通事故特別補償基金管理辦法》，特別補償基金為財團法人。其職責主要是：受理有關補償請求、調查、審核及給付發放業務，或處理有關之求償、和解、調解、仲裁、訴訟及其它相關業務時，應由具適當專長之人員處理;必要時，并得委托經營強制汽車責任保險之保險業或其它適當之機構代為處理。

參照國際慣例，我國《道路交通安全法》規定了道路交通事故社會救助基金，該法第76條規定：“醫療機構對交通事故中的受傷人員應當及時搶救，不得因搶救費用未及時支付而拖延救治。肇事車輛參加機動車第三者責任強制保險的，由保險公司在責任限額范圍內支付搶救費用;搶救費用超過責任限額的，未參加機動車第三者責任強制保險或者肇事后逃逸的，由道路交通事故社會救助基金先行墊付部分或者全部搶救費用，道路交通事故社會救助基金管理機構有權向交通事故責任人追償”。從我國立法看，交通事故社會救助基金的主要目的，是對在道路交通事故中導致人身傷亡的喪葬費用、部分或者全部搶救費用先行墊付。在條例起草過程中，人們對救助基金的救助范圍分歧不大。救助基金的救助范圍包括：搶救費用超過強制保險責任限額的;肇事機動車未參加強制保險的;機動車肇事后逃逸的。這完全符合機動車強制保險制度的基本精神。

目前，財政部正在會同保監會制定《道路交通事故社會救助基金管理辦法》。要建立高效率的道路交通事故社會救助基金，應當考慮道路交通事故社會救助基金與保險公司的關系問題。從道路交通事故社會救助基金的來源來看，從強制保險保險費中提取是最重要的渠道。但是，從強制保險保險費中提取多大的比例至關重要。如果將從強制保險費中提取的比例定得太高，將使救助基金的來源過分依賴強制保險費。這樣，基金的償付風險將主要由保險公司承擔。在基金發生虧損的情況下，從強制保險費中提取的比例將相應提高，基金的虧損在很大程度上要由保險公司承擔。在這種情況下，強制保險的價格很難趨低，投保面無從保證，道路交通事故受害人的利益將難以保障。因此，合理規定基金的來源、基金虧損的彌補措施，是建立道路交通事故社會救助基金的重要前提，對構建科學的機動車強制保險制度至關重要。