——兼對國辦發(fā)[2003]94號文件的法律解讀

對曾一度被認為是“病入膏肓”“積重難返”的全國范圍內(nèi)存在的工程欠款問題，按照國務(wù)院的統(tǒng)一部署與要求，從2004年開始，用三年的時間要得到基本清理和解決，一場在全國范圍內(nèi)清理拖欠工程款的戰(zhàn)役由此打響。自國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于切實解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款問題的通知》后，建設(shè)部等八部委院又聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于貫徹〈國務(wù)院關(guān)于切實解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款問題的通知〉的實施意見》，提出了“采取有效措施，標本兼治，綜合治理”的工作任務(wù)、總體目標及14條嚴厲措施。特別引人注目的是《通知》及《實施意見》都首次將運用法律手段解決工程欠款問題擺在了相當重要的位置，最高人民法院也參與《實施意見》的制定和發(fā)布，從某種意義上顯示，法律將在這次全國范圍內(nèi)的清欠戰(zhàn)役中扮演極其重要的角色。■建設(shè)立法將全面提速工程款嚴重被拖欠，固然有諸多方面歷史的、社會的原因，但正如象《通知》所指出的“法制不完備和執(zhí)法不嚴”也是導(dǎo)致工程欠款難以根治的主要原因之一。在2003年全國人大第五次常委會審議通過的《建筑法》執(zhí)法檢查工作報告中，明確提出“要在制度上、法律上解決政府投資工程拖欠工程款問題，并防止發(fā)生新的拖欠。”近年來，以《建筑法》為核心，《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》、《建筑工程勘察設(shè)計條例》等一批配套的法律法規(guī)的出臺，已基本形成建設(shè)工程法律體系的架構(gòu)，對于規(guī)范和整頓建筑市場秩序發(fā)揮了不可替代的作用。但要全面實現(xiàn)運用法律手段解決工程欠款問題并從源頭上依法根治，現(xiàn)有的法律體系仍然有不少“力不從心”之處，難以從有法可依的角度提供保障。因此，通知指出：要“完善各項法規(guī)制度，嚴格合同管理。要進一步建立健全建設(shè)領(lǐng)域法律法規(guī)體系，盡快制定和完善與《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國合同法》等相配套的有關(guān)法規(guī)、制度，規(guī)范業(yè)主和建筑業(yè)企業(yè)行為，保護建設(shè)工程項目雙方合法權(quán)益。”目前，全國人大已經(jīng)決定對《建筑法》進行立法修改，與之相適應(yīng)的一系列法規(guī)、規(guī)章有望近快出臺。最高人民法院也已加強建筑工程合同糾紛司法解釋的調(diào)研和制定，《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》已完成意見征求工作，即將公布實施。另一方面，為實現(xiàn)工程拖欠款問題的標本兼治，《通知》及《實施意見》提出了一系列具體而嚴厲的措施，例如：對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)拖欠工程款又拒不改正的，不批準其投資設(shè)立新的項目開發(fā)公司；計劃、國土行政主管部門不批準其新開發(fā)建設(shè)項目、不為其辦理用地手續(xù)；規(guī)劃、建設(shè)行政主管部門應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定，在審批規(guī)劃等方面采取措施，督促房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)盡快解決拖欠的工程款等。對建設(shè)工程發(fā)承包雙方采取的綜合整治措施包括：房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)項目和政府投資的經(jīng)營性工程項目，要嚴格執(zhí)行項目資本金制度；建筑業(yè)企業(yè)實行市場準入和清出制度；積極推行工程擔保制度等。這些措施都不同程度地屬于行政立法和行政執(zhí)法范疇，因此，為從根本上建立起合法有秩的治理拖欠工程款的長效機制，這些措施的實施都需要先從立法的層面去解決。《通知》已確定全國范圍解決工程拖欠款問題為期三年的時間表，為保障這一重大戰(zhàn)略任務(wù)的如期實現(xiàn)，建設(shè)立法必須先行，因而，我們有理由相信，建設(shè)立法工作將會在未來的三年內(nèi)全面提速。■建設(shè)系統(tǒng)依法行政將全面加強建設(shè)部汪光燾部長在貫徹《通知》的電視電話會議上坦言工程款拖欠的五大成因：一是部分地方盲目攀比，濫搞“政績工程”、“形象工程”，導(dǎo)致不合理的負債建設(shè)，采取拖欠工程款的方式彌補資金缺口；二是一些房地產(chǎn)開發(fā)項目資金不足，靠建筑業(yè)企業(yè)墊資，把拖欠工程款作為一種“經(jīng)營謀略”；三是建筑市場缺乏有效的失信約束和懲戒機制，致使“拖欠有理、拖欠有利”的不良風(fēng)氣盛行；四是市場供求關(guān)系嚴重失衡，導(dǎo)致惡性競爭，業(yè)主利用“買方市場”的優(yōu)勢，迫使建筑業(yè)企業(yè)簽訂“黑白合同”；五是個別業(yè)主甚至違反法律和合同的約定，利用建筑業(yè)企業(yè)怕打官司的心理，故意拖延結(jié)算時間等。而這些問題的存在，追根究底無一不與政府行政監(jiān)管缺位、行政監(jiān)管不力有關(guān)。為從源頭上防止拖欠工程款的發(fā)生，《通知》要求“政府有關(guān)行政主管部門要嚴格依法行政，提高執(zhí)法水平，把好各項審批關(guān)口，加強市場監(jiān)督。”同時，為保證清欠工作的順利進行，《通知》要求：“對在監(jiān)管中不依法行政、不嚴格執(zhí)法的政府行政主管部門和個人，要嚴肅追究其行政責任。”這是針對此次全國范圍內(nèi)的清欠工作，政府采取的行政措施為主要的清理手段而做出的特別規(guī)定。汪光燾部長在講話中亦強調(diào)，對在清理工作中失職的政府行政主管部門和個人，要追究其行政責任。這些措施都將促使建設(shè)行政執(zhí)法達到一個新的水平。■行政法律手段成為清防并舉的又一利器為加大清理拖欠工程款的工作力度，保障各項措施地有效實施，根據(jù)《通知》及《實施意見》的全面部署，各地方政府各有關(guān)部門要實行聯(lián)動執(zhí)法，加強對工程欠款問題所涉及的建設(shè)領(lǐng)域各個環(huán)節(jié)的全面監(jiān)管。例如：嚴格執(zhí)行項目資本金制度；積極推行工程擔保制度；實行建筑市場準入和清出制度；推行工程款國庫集中支付制度；改革政府采購制度；建立失信懲戒機制；建立健全農(nóng)民工工資支付監(jiān)控制度等，都需要政府各有關(guān)執(zhí)法部門以法律法規(guī)為后盾，充分運用《行政處罰法》《建設(shè)行政處罰暫行規(guī)定》等法律法規(guī)和規(guī)章所賦予的執(zhí)法權(quán)力，加大執(zhí)法查處的力度。為此《通知》指出：“要嚴肅查處規(guī)避招標和假招投標，綜合整治轉(zhuǎn)包和違法分包等行為，大力發(fā)展勞務(wù)分包企業(yè)，防止非法用工行為導(dǎo)致拖欠工資問題。總承包企業(yè)分包工程必須使用有資質(zhì)的專業(yè)承包企業(yè)和勞務(wù)企業(yè)。”建設(shè)部汪光燾部長在講話中也強調(diào)：對于不按照合同約定結(jié)算工程款的竣工工程，建設(shè)行政主管部門或其他有關(guān)部門在其辦理竣工驗收備案時，應(yīng)當依法責令停止使用，重新組織竣工驗收；對房地產(chǎn)項目不得辦理權(quán)屬登記手續(xù)。另一方面，對于政府因監(jiān)管缺位、監(jiān)管不力，甚至違法行政導(dǎo)致工程欠款難以清理、無法清理或發(fā)生前清后欠的，相關(guān)利益關(guān)系人可以運用《行政訴訟法》等法律法規(guī)所賦予的訴訟權(quán)利，監(jiān)督政府部門的行政執(zhí)法行為，必要的時候可以通過行政訴訟的途徑，借助司法的強制力，督促政府相關(guān)部門采取相應(yīng)的處罰措施，以保證工程欠款的順利清償。■“工程價款優(yōu)先受償權(quán)”將發(fā)揮積極作用《合同法》第二百八十六條規(guī)定：“發(fā)包人未按照約定支付（工程）價款的，承包人可以催告發(fā)包人在合理期限內(nèi)支付價款。發(fā)包人逾期不支付的，除按照建設(shè)工程的性質(zhì)不宜折價、拍賣的以外，承包人可以與發(fā)包人協(xié)議將該工程折價，也可以申請人民法院將該工程依法拍賣。建設(shè)工程的價款就該工程折價或者拍賣的價款優(yōu)先受償。”這就是我們通常所說的“工程價款優(yōu)先受償權(quán)”即：合同法“286條”。工程價款優(yōu)先受償權(quán)是我國法律賦予工程承包人（建筑施工企業(yè)）一項前所未有的法定權(quán)利，是遏制工程欠款有力的法律武器，也曾被譽為是追討工程欠款的剎手锏。但自《合同法》實施近三年的司法實踐來看，“工程價款優(yōu)先受償權(quán)”在工程款清欠過程中發(fā)揮的作用仍然有限，原因自然是多方面的，但主要是《合同法》“286條”的規(guī)定只是原則，在相關(guān)配套的法律法規(guī)或司法解釋出臺前，缺乏可操作性。為此，最高人民法院曾于2002年6月11日做出了《關(guān)于建設(shè)工程價款優(yōu)先受償權(quán)問題的批復(fù)》(法釋［2002］16號)，全國各地法院都為積極探索運用“286條”解決工程欠款問題做出了不同程度的嘗試和努力，取得了一定的成效。但相對于確立工程建設(shè)領(lǐng)域一項新的法律制度及其應(yīng)當發(fā)揮的作用來講，“工程價款優(yōu)先受償權(quán)”在清理拖欠工程款中發(fā)揮的作用仍然有限。為有效解決“工程價款優(yōu)先受償權(quán)”在實施中可操作性不強的問題，同時為了配合在全國范圍內(nèi)的清欠工作，最高人民法院在《關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋（征求意見稿）》中用十三個條款規(guī)定了“工程價款優(yōu)先受償權(quán)”行使的條件和程序，大大增強了其可操作性。該司法解釋在全國范圍內(nèi)清理工程欠款大的形勢促動下，有望近期出臺。根據(jù)《通知》“要運用法律手段解決拖欠的工程款，鼓勵建筑業(yè)企業(yè)主動運用法律手段解決拖欠工程款問題”的總體要求，建設(shè)部汪光燾部長在貫徹《通知》的電視電話會上明確強調(diào)：建筑業(yè)企業(yè)要增強合同意識和合同管理能力，敢于運用《合同法》第286條維護自己的合法權(quán)益。因此，我們確信，“工程價款優(yōu)先受償權(quán)”將在此次全國范圍內(nèi)工程款清欠工作中發(fā)揮積極作用。■司法“平臺”將提供有力支持建設(shè)領(lǐng)域拖欠大量工程款，已經(jīng)嚴重威脅到了社會正常的經(jīng)濟秩序，同時引發(fā)大量拖欠民工工資，危及社會穩(wěn)定。建筑企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營舉步為艱，同時給工程質(zhì)量和安全埋下隱患。但工程承包人通過法律途徑追償欠款的并不多。為此，《通知》要求：“鼓勵建筑業(yè)企業(yè)主動運用法律手段解決拖欠工程款問題。政府有關(guān)部門要及時準確地向人民法院提供業(yè)主拖欠工程款的信息，幫助建筑業(yè)企業(yè)通過法律途徑解決拖欠工程款問題。”由最高人民法院等八部委院聯(lián)合下發(fā)的《實施意見》中規(guī)定：“人民法院受理的拖欠工程款案件，特別是拖欠農(nóng)民工工資的案件，應(yīng)當根據(jù)《民事訴訟法》和相關(guān)司法解釋的規(guī)定，及時立案，不能適用民事簡易程序的，要組成合議庭，依法及時審結(jié)；符合司法救助條件的，要及時作出減、免、緩交訴訟費的決定；”工程承包人應(yīng)當抓住這一有利時機，積極主動地運用法律手段追償工程欠款。（一）在政府各有關(guān)部門的積極配合下，工程承包人應(yīng)及早完成資料搜集和調(diào)查取證工作；（二）工程拖欠款大都已超過法定的訴訟時效，在集中清理過程中，應(yīng)當高度重視和研究訴訟時效的中止、中斷和延長等特殊情形，依法妥善解決時效過期的法律障礙；（三）困難企業(yè)及勞務(wù)分包企業(yè)應(yīng)當依法及時向人民法院提出減、免、緩交訴訟費用的申請，以贏得人民法院的司法支持；（四）屬于基層人民法院受理的事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭議不大的工程欠款糾紛尤其是涉及民工工資的欠款糾紛應(yīng)當根據(jù)最高人民法院《關(guān)于適用簡易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》及時向人民法院提出適用簡易程序的申請，以縮短案件的審限；（五）工程分包人及勞務(wù)分包企業(yè)應(yīng)當靈活地運用訴權(quán)，在符合法定條件時，及時申請人民法院追加拖欠工程款的業(yè)主或工程總承包人為被告或第三人，以便直接追償欠款；（六）涉及民工工資的案件，應(yīng)當依法及時向人民法院提出財產(chǎn)保全及先予執(zhí)行的申請，查封、扣押或凍結(jié)被告人的財產(chǎn)并在條件具備時先予執(zhí)行，以切實維護勞動者的利益。■工程款案件執(zhí)行難有望基本解決多年來，建筑施工企業(yè)（工程承包人）不愿積極主動地運用法律手段追償工程欠款，除因市場因素導(dǎo)致不敢打官司以外，“法律白條”仍是困擾因素之一。尤其是多數(shù)工程欠款是政府項目和房地產(chǎn)開發(fā)項目，使本來就難以執(zhí)行的工程欠款案件難上加難。為有效解決這一問題，《通知》要求：“政府有關(guān)部門要及時準確地向人民法院提供業(yè)主拖欠工程款的信息，幫助建筑業(yè)企業(yè)通過法律途徑解決拖欠工程款問題。有關(guān)部門和負有協(xié)助執(zhí)行義務(wù)的單位要積極采取措施，協(xié)助人民法院解決拖欠工程款案件訴訟時間和判決后執(zhí)行等方面的問題。”這是因為，工程款案件不能執(zhí)行，直接影響到建筑施工企業(yè)無法保證向勞務(wù)分包企業(yè)及民工支付勞務(wù)報酬和民工工資，危及全社會的穩(wěn)定。為此，《實施意見》也強調(diào)：“要加大執(zhí)行力度，最大限度地保證裁判文書的執(zhí)行，切實保證農(nóng)民工的權(quán)益。”根據(jù)《通知》及其《實施意見》的總體部署以與要求，一方面，人民法院會采取積極有效的執(zhí)行措施，加大工程款案件尤其是涉及民工工資案件的執(zhí)行力度；另一方面，政府有關(guān)部門有義務(wù)配合人民法院的執(zhí)行工作，及時向人民法院提供相關(guān)信息。例如：對于政府投資項目拖欠的工程款案件，政府相關(guān)部門應(yīng)當及時將每年財政計劃中劃出的專項用于清償拖欠工程款的資金信息提供人民法院；房地產(chǎn)開發(fā)項目，在實施項目資本金制度后，建設(shè)行政主管部門應(yīng)將相關(guān)項目資本金繳存的信息提供人民法院等，能夠大大減輕執(zhí)行工作的難度，工程款案件的執(zhí)行難問題在政府行政措施和法院司法措施的雙重作用下，有望基本得到解決。此次在全國范圍內(nèi)清理拖欠工程款，是黨中央、國務(wù)院貫徹落實“三個代表”重要思想的具體體現(xiàn)，《通知》及《實施意見》都將運用法律手段清理拖欠工程款擺在了十分重要的位置，隨著治理活動的深入開展，我們堅信法律將在全面整頓和規(guī)范建設(shè)領(lǐng)域市場經(jīng)濟秩序中發(fā)揮重要作用。