這是因為，相對于社會生活的無限性，法律并非無所不能，它只是人類一定歷史時期的產物，必然受到人類認識發展水平和社會發展階段的制約，而且它只是由國家制訂的社會行為規范，在市場經濟體制下，為保證競爭的自由與公平，權力不得參與微觀的經濟活動，不能干涉具體經濟活動中的經濟權利、經濟義務關系，這樣法律的功能與作用范圍有其不可避免的局限性,在工程項目管理中，項目內部各種關系錯綜復雜，外部市場風云變幻，不確定因素極多，想要約束承包商和業主的行為，保證工程項目建設的順利進行，必須要依靠合同手段來保證有關活動的正常進行，這就需要當事人雙方訂立合同，嚴格按照合同規定辦事，奉行合同至上原則,合同是當事人之間的合意，非常自由靈活，可以充分體現合同當事人意識自治，即在不違反法律的前提下，當事人可以自由決定是否與他人簽訂合同，自由決定與誰簽訂合同，自由決定所訂立的合同的內容，自由通過協商，在合同成立以后變更合同的內容或解除合同，甚至當事人在不違反法律或法規的強制性規定的情況下有權自由決定合同的方式,合同自由是現代世界各國合同法的精髓和靈魂,有的社會關系甚至不能由法律調整，否則，其后果必然是事與愿違，適得其反,因此，法律不是對任何社會關系都能發揮其調整作用的。