但是，眾人關注的焦點似乎都集中在財產權保障的問題上，而對于更能夠體現拆遷制度根本目的的生存保障功能則缺乏有效的探討。對于這部分居民，僅僅給予充分的財產補償是不夠的。對此，《物權法》第42條第3款明確規定：“征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。”《物權法》的該條規定首次在法律層面上明確了拆遷制度的生存保障功能。本文擬以上海為例，通過對于拆遷制度的文本分析及制度實際運作機制的解析，揭示拆遷制度所蘊含的生存保障功能及其實現機制。關于拆遷補償安置制度背后的生存保障功能的法律問題，大律網小編為大家整理了房產糾紛律師相關的法律知識，希望能幫助大家。

董禮潔 來源:法學論壇

無論是2004年我國《憲法》的第四次修改還是近來《物權法》的出臺，社會各界都對拆遷制度傾注了高度的關注。但是，眾人關注的焦點似乎都集中在財產權保障的問題上，而對于更能夠體現拆遷制度根本目的的生存保障功能則缺乏有效的探討。隨著城市房屋拆遷規模的不斷擴大，被拆遷戶中，低收人、低補償款的拆遷居民比例呈增加趨勢。對于這部分居民，僅僅給予充分的財產補償是不夠的。對此，《物權法》第42條第3款明確規定：“征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。”《物權法》的該條規定首次在法律層面上明確了拆遷制度的生存保障功能。本文擬以上海為例，通過對于拆遷制度的文本分析及制度實際運作機制的解析，揭示拆遷制度所蘊含的生存保障功能及其實現機制。

一、生存權與生存保障

(一)生存權概念的誕生

生存權最早出現在1919年德國的《魏瑪憲法》第115條第1款：“經濟生活的秩序，必須符合具有保障任何人之值得作為人的生活目的的正義原則。”[3]二戰后，各國紛紛將生存權寫人憲法，1948年《世界人權宣言》、1966年通過的《國際人權公約》的《經濟、社會及文化權利國際公約》也明確規定了對生存權的保障。

人們往往在各種語境中使用生存權這個概念，主要有以下三種。(1)狹義的生存權，有些學者將生存權的概念固定在生命權的框架內，認為生存權作為法律概念通常是指人的生命不受非法剝奪的權利，也包括每一個生命得以延續的生活條件之權利。(2)廣義的生存權，除了對人的生命權進行保障外，大多數學者將生存權與社會基本權利、給付行政等概念相聯系。(3)作為集體人權的生存權，1991年10月，中國政府在建國以來第一份人權白皮書，即《中國的人權狀況》中第一次提出了生存權的概念，并指出生存權是中國人民長期爭取的首要人權，因為“對于一個國家和民族來說，人權首先是人民的生存權。沒有生存權，其他一切人權均無從談起”。這里所講的生存權主要是指一個國家和民族的集體權利，屬于所謂的第三代人權。

本文所采的生存權概念僅指從社會基本權利角度出發的公民的生存保障權，它要求國家的職能不應限于保障公民的合法權利和謀求社會福祉的增進，還應積極為人們提供康樂的生活，即“免于貧困的自由”!這既是公民的一項基本權利，又是社會經濟生活的目的。

(二)生存權保障在中國的表現形態—— 生存保障

新中國成立后，我們沒有直接使用“生存權”這一概念。因為，作為一個社會主義國家，保證其公民能夠有良好的生存狀況是其立國的基本目的。而解決勞動者生活出路的基本思路就是高就業，通過高就業，使每一個城市勞動者獲得社會收入來源，并逐步形成了“企業辦社會”的模式，企業在社會保障中起著主導作用，到1969年徹底轉化為企業保險。

但是，隨著社會主義市場經濟體制的確立，企業已經無力再獨立承擔職工(特別是退休職工)的生活保障職能。順應這一趨勢，各種社會保障制度重新建立。失業、養老、醫療、工傷保險的社會化以及城市居民生活最低保障制度的建立使政府或者說社會代替企業成為保障公民生活質量的最后屏障，使單位回歸到僅僅是工作場所的地位。

二、拆遷安置補償制度中的生存保障措施及其實現

隨著社會主義市場經濟的發展，特別是住房制度的改革，國務院于2001年對1991年制定的《城市房屋拆遷管理條例》進行了修改，這次修改最重要的內容是在拆遷安置補償制度中，以市場評估價格模式取代了原有的面積補償模式，將拆遷的安置補償與房屋市場接軌。

但該條例并沒有完全采納市場模式，而采用了市場與政府規制相結合的方式，一般情況下按照市場評估價確定房屋的安置補償標準，對于特殊群體則著重保障其生存條件和生存狀況。

(一)拆遷安置補償制度中的生存保障措施

根據有關法律規定，拆遷補償存在兩種模式：一是安置，即用與被拆遷房屋市場評估價格相當的房屋對被拆遷居民進行補償，如果房屋的價格高于被拆遷房屋的，被拆遷居民應當支付差額；二是補償金，即向被拆遷居民支付被拆遷房屋市場評估價格。雖然這兩種模式都是以財產補償為原則，但是立法者也設計了一系列制度保障被拆遷居民基本的生存條件。[page]

主要包括以下三種措施。

1，最低補償單價制度。一般情況下，房屋拆遷補償金額是根據被拆除房屋的房地產市場評估價確定的。但是，當被拆除房屋的房地產市場評估單價低于政府規定的最低補償單價標準，則按照最低補償單價標準計算。最低補償單價標準是被拆除房屋同區域已購公有居住房屋上市交易的平均市場單價o

2，超過應安置面積部分房價款的減免。如果拆遷的是廉租住房，拆遷人應當優先給予面積標準房屋調換，并可適當減免超過應安置面積部分的房價款。因為居住在廉租房中的被拆遷居民，可能無力支付超出面積部分的房款。房款的減免體現了對其的生存照顧。

3，雙重補償。出租房屋分為兩類：一類是執行政府規定租金標準的私有出租居住房屋，另一類是由租賃雙方協商議定租金標準的出租非居住房屋。第一類房屋雖然是私有房屋，但是其執行的是政府規定租金標準。拆遷此類房屋，拆遷人要支付兩筆補償金：一是對房屋所有權人的補償，補償標準是按照房屋的市場評估價格確定的，是對財產權的補償；二是對房屋使用權人的補償，這實際上是對房屋使用權人居住權的補償，使其有能力獲得其他的住房，保障其生存條件。

顯而易見，根據我國拆遷安置補償的制度設計，拆遷的安置補償的模式可以分為兩種：

一種是通過市場機制實現的財產補償模式，另一種則是當財產補償不足以保障被拆遷居民的居住條件和生存狀況的情況下，國家改善其居住條件，保障其生存狀況的生存保障模式。

(二)法定生存保障措施的實現

文本意義上的生存保障措施必須依靠實際運作的法律制度實現。在拆遷過程中，有效的救濟程序保證了法定的生存保障措施的實現。

1，行政裁決。根據《城市房屋拆遷管理條例》第16條第1款的規定，拆遷人與被拆遷人或者房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由被拆除房屋所在地的區、縣房地產管理局裁決。房屋拆遷行政裁決的內容主要是安置補償的具體數額，而依據則是法定的安置補償標準。因此，如果房屋拆遷單位給予被拆遷居民的安置補償標準低于法定標準，行政裁決可以直接糾正這種錯誤，要求拆遷人及其代理人按照法定標準對被拆遷居民進行安置或者支付補償金，從而保證被拆遷居民法定生存保障措施的實現。

此外，針對行政裁決本身的一些規定也體現了生存保障的原則。《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》第24條規定：“在裁決過程中，對于居住房屋的拆遷補償安置有爭議的，裁決機關應當裁決以房屋調換；對于非居住房屋的拆遷補償安置有爭議的，裁決機關可以裁決以房屋調換，也可以裁決以貨幣補償。”該條規定對裁決機關施加了法律上的義務，保障被拆遷居民不會因為拆遷活動而導致無處可居住的情況。

2，訴訟途徑。訴訟是解決爭議的最終途徑，被拆遷居民既可以對行政裁決提起行政訴訟，也可以不經過行政裁決程序而直接向法院提起民事訴訟。也就是說，當事人可以選擇民事訴訟或者行政訴訟兩種訴訟程序要求法院保障自己的合法權利。針對拆遷補償提起的訴訟，無論是行政訴訟還是民事訴訟，其法律依據都是一致的，法院只是從不同角度對爭議進行審理。相關的法規、規章已經就拆遷安置補償的標準作出明確規定。在民事訴訟中，法院的任務就是判斷安置條件或者補償金額是否符合法律規定；在行政訴訟中，法院則根據法律規定判斷行政機關所裁決的安置條件或者補償金額是否符合法律規定。通過法院合法性審查，法定生存保障措施得到完全的實現。

三、合意的結果：生活權保障的實現

(一)從生存保障到生活保障

城市居民的房屋往往是一個家庭的命脈，承載著太多的內容。大規模的拆遷可能使得有些家庭生活水平下降，甚至陷入新的貧困。法定生存保障措施的實現是否足以保障被拆遷居民的生存權?

從上海的實踐中，可以發現一個有趣的現象，被拆遷居民實際獲得的補償金或者安置房要遠遠高于法定標準，一般達到人均15萬元左右，一個三口之家，可得40—50萬元的動遷費。無論是實際從事拆遷工作的人員還是被拆遷居民都只是將法定標準作為雙方談判的起點。而實際影響拆遷安置補償金額的主要有以下三種因素：一是人口因素，根據被拆遷戶核定的人口數，按照一定的標準計算其應得的住房面積，并據此確定補償金額的基準；二是被拆遷房屋的面積，實踐中面積早已不是決定性因素，只是一種權重，如果房屋面積較小，則不再另外增加補償金額，如果房屋面積較大，則另外適當增加補償金額。三是家庭經濟狀況和個人情況，如是家庭成員的就業情況，是否領取最低保障金、是否是殘疾人或者孤老、烈軍屬等。 [page]

從制度與現實的強烈反差中，我們看到，實際上財產因素已經退居次要因素，對于拆遷安置補償金額具有決定性影響的因素是被拆遷人原來的居住條件以及對于居住條件的一般預期。通過實踐，原來制度中的生存保障功能已經提升到生活權保障的層面。

(二)生活權保障實現的空間

從生存保障到生活保障無疑是一種進步。但是，保障被拆遷居民的生活權無疑會給拆遷人帶來巨大的成本支出，而且這種成本的付出并非基于任何法定或者約定的義務。這似乎與企業追求利益最大化的宗旨格格不入。但是，這種看似不合理的現象背后有其深層次的原因，生活權保障有其賴以實現的制度空間。這種制度空間就存在于拆遷制度的實際運作過程中。

1，房屋拆遷單位的性質及其所實際承擔的職能。根據有關法律規定，拆遷人可以自行拆遷，也可以委托取得市房地資源局頒發的房屋拆遷資格證書的單位實施拆遷。這里所稱的取得市房地資源局頒發的房屋拆遷資格證書的單位就是動遷公司。在實踐中，拆遷人一般都不會選擇自行拆遷，而是委托動遷公司進行拆遷，并支付相應報酬。因此，動遷公司是直接實施拆遷行為的單位。正是由于動遷公司這一主體的存在，使得生活權保障有了實現的空間。

根據有關規定，動遷公司的設立必須經上級主管部門同意，而且它不能接受個人的投資，必須是一個全資國有公司。它通常隸屬于一個國有集團公司，而這些國有集團公司都是原來計劃經濟體制下區房地局下屬的企業，集團總裁一般都是原房地局的副局長兼任，后來政企分開后，才逐步分離出來。但是集團高層干部的任免權仍然歸屬于區組織部門，中層干部的人事任免權也由區政府有關部門決定。因此，區政府對于本區的動遷公司實際上的控制力是長期的、制度化的。雖然沒有制度上的明文規定，但是在實踐工作中，各區都避免“跨區動遷”，即由外區的動遷公司承接本區的動遷業務。因為本區政府對于外區的動遷公司不具有人事任免上的控制力。

動遷公司對于政府的這種人事任免上的依賴關系，決定了動遷公司與政府的相互關系。實際上，更多時候，動遷公司是作為政府的代理人，而不是拆遷人的代理人，其實際工作中的目標、原則和方法均會受到政府巨大的影響。因此，很大程度上，法律、法規乃至政府的方針政策都會得到動遷公司完全地貫徹執行。

2，政府各部門對拆遷實施過程的影響。除了政府對于房屋拆遷單位的人事控制權外，各種政府部門對于拆遷過程也具有不同的影響力，并形成了生活權保障的實現空間。

(1)房地部門。房地部門對于拆遷過程的影響力非常巨大。除了作為行政裁決機構對拆遷安置補償爭議進行裁決以外，房地部門還是房屋拆遷工作的主管部門。作為行政主管部門，其最大的目標就是保障拆遷工作穩定、有效的完成。近年來，在“穩定”和“效率”兩個目標中，前者的重要性越來越突出。房地部門通過制定各種規范確保拆遷不會引起激烈的社會矛盾，特別是通過頒發房屋拆遷資格證書以及年檢制度對某些指標進行控制，對申請裁決的數量進行限制。

(2)建設委員會。建設委員會對于動遷公司的影響主要是經濟上的，它保障拆遷過

程中有足夠的資金供給量，這也是實現生活權保障的前提。上海在實行土地儲備制度以前，拆遷的資金主要是由開發商提供的。政府與開發商之間通過簽訂“開口合同”的方式保證資金的供給。雙方都不希望前期的巨大投入變成泡影。因此，即使拆遷成本遠遠高于原來的估計，開發商也會同意繼續追加投入。

(3)信訪部門。信訪制度在拆遷工作中發揮著特有的作用。由于它對于信訪人以及動遷公司作用力的大小并不一致，所以，其結果并不確定。但是，有一點可以肯定，一旦被拆遷居民的某項要求通過信訪制度得到了支持，在以后遇到類似問題時，動遷公司就會自覺將該因素納入考慮范圍，并在實踐中不斷調整其權重。

從表面上看，拆遷安置補償的生活保障功能是通過被拆遷居民與房屋拆遷單位的合意實現的，但是，正是由于政府的影響，才有合意的平臺。政府各個部門從日常管理的各個環節，控制房屋拆遷單位的行為，保持社會的穩定；而房屋拆遷單位也就不可能嚴格按照法定的標準對被拆遷居民進行安置補償，而必須考慮被拆遷居民的實際情況，解決被拆遷居民的實際困難，接納比較合理的要求，來緩解社會矛盾。這也就是拆遷安置補償制度生活保障功能實現的制度空間。

四、結語：生存保障— — 公共利益的另一種表現形式

城市的建立必然帶來城市更新的問題。在不同的歷史時期和不同的法治理念下，人們對于城市更新有著不同的態度。在自由權為主導的消極法治理念下，城市更新是一個純粹的民法問題，主要是通過平等主體間的協商來解決。隨著社會的不斷發展，福利國家、積極行政的理念逐漸成為主導的法治理念。夜警國家的幻想已經一去不復返。國家，特別是行政權開始承擔起更多的積極義務，為公民提供基本的生存保障。保障公民基本的生存條件成為國家不可推卸的責任。居住條件是生存條件中非常重要的一種，國家通過何種方式提供給需要住房的公民適合的住房，這已經成為我國政府和公民日益關注的焦點。拆遷制度是具有中國特色的一種城市更新方式，與此同時，它客觀上也改善了被拆遷居民的居住條件，向其提供適合的住房，體現了國家的再分配職能，蘊含著公共利益的因素。公共利益是一個抽象的概念，很難對其作準確的定義。但是，當我們面對具體情況時，我們可以進行判斷。由于市政道路、公共綠地、城市基礎設施等公共設施建設中進行的拆遷固然體現了公共利益；由于商業開發而進行的拆遷也可能蘊含著公共利益——被拆遷居民居住條件的改善、城市環境的提升以及由此帶來的就業機會等等都是公共利益的表現形式。因此，我們應當從制度的目的、運行效果等各個方面綜合考量各種制度的現實意義，只有這樣才能明確未來發展的方向，不至于因噎廢食。[page]

(責任編輯：尤斯)