關于政府財政資金投入工程造價結算的有關問題

關于合同雙方約定的價款與審計結論不一如何認定處理問題

根據審計法第二十二條關于“審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算，進行審計監督”和建設部、財政部印發的《建設工程價款結算暫行辦法》關于政府投資項目，由同級財政部門審查的規定，各級地方政府相應出臺了有關政府投資項目應接受財政審計監督的規定，有的地方政府還規定必須按照審計結算工程款。但是，這就產生一個雙方當事人的合同約定的造價與審計結論不一致應當如何認定處理的問題。就此，我們來看一下最高人民法院2001年4月2日給河南省高級人民法院批復意見。

全文如下：“你院關于建設工程承包合同案件中雙方當事人已確認的工程決算價款與審計部門審計的工程決算價款不一致時如何適用法律問題的請示收悉。經研究認為，審計是國家對建設單位的一種行政監督，不影響建設單位與承建單位的合同效力。建設工程承包合同案件應以當事人的約定作為法院判決的依據。只有在合同明確約定以審計結論作為結算依據或者合同約定不明確、合同約定無效的情況下，才能將審計結論作為判決的依據”。顯然，最高院的批復明確了除合同明確約定以審計結論作為結算依據或者合同約定不明確、合同約定無效的情況，審計結論與雙方當事人的約定不一的，應以雙方當事人的約定作為工程結算的根據。這實際涉及一個行政審計是否可以否認雙方當事人合同約定的法律問題，也就是合同效力確認的問題。根據我國法律的規定，只有人民法院和仲裁機構有權確認合同的效力，而作為行使行政監督職能的審計部門，法律并未授以確認合同效力的職權，因此，如果審計直接否認雙方合同的約定,難以得到司法的支持。

關于工程審計面臨的問題和處理

根據國家有關審計法規和工程結算的規定，賦予財政審計對政府投入資金的工程實行審計監督的職權，而并未規定須以審計結論作為雙方合同結算的依據，因為這涉及到行政監督關系與合同法律關系的不同性質和確認程序問題。但有的地方政府則規定必須以審計結論作為工程結算根據，這就產生了行政規章與合同法的交叉沖突，使承擔工程審計監督職能的財政審計部門在實際操作中存在諸多的困難和問題。一、因為審計結論難以約束作為合同一方的承包人，要把審計結論作為工程結算根據，就只能以犧牲效率和審計報告的權威性以換取雙方簽字同意以避免法律風險，雙方不簽字就不出報告。因此，往往造成財政投入資金的工程結算期很長，使承包人陷于工程款不能及時收回的困境而產生對審計和政府的不滿，由此還產生對發包人逾期結算付款的責任追究等法律責任問題。二、從行使監督職能行為考察，審計部門對發現的問題應當也有權在職責范圍內作出自己的判斷和處理意見。但如果把審計作為雙方合同的結算依據考察，即使認為雙方合同或聯系單約定的價款有問題，卻因為涉及到確認合同效力的職權問題而難以處理，如直接否認，則難以經受司法的審查，如聽任不理，則有失職之嫌。 因此，需要研究審計監督與工程造價結算的定位和操作問題。

作為行使監督職能的審計機關，為防止國有資產的流失，對于結算審計中發現有問題的合同或聯系單，雖然不能直接否認其效力，但應依職權作如下處理 ：一、責令建設單位與施工企業協商變更不合理的約定;二、對有爭議不能協商變更的，如果審計結論需要以確認合同效力為基礎的，可中止審計，告知當事人通過仲裁或訴訟確認雙方簽約的效力;三、對構成違紀或有犯罪嫌疑的，向紀檢檢察等有關職能部門提出查處的意見;四、依職權對違反財政管理行為的責任人進行處理。同時，應加強招投標和合同簽訂的事前和合同履行過程的監督控制，避免問題集中于結算審計而難以處理。

關于合同約定以審計作為工程結算依據，一方當事人對審計確定的造價有異議，能否提請仲裁或訴訟

雖然合同約定以審計結論作為結算的根據，但并不能因此排除其提出異議尋求救濟的權利。如果當事人對審計結論有異議,應當充許其作為合同糾紛向人民法院提起民事訴訟或根據仲裁協議向仲裁機構申請仲裁請求確認工程造價。這里所說的是程序問題，對其提出的異議能否支持屬于實體審查問題。有觀點認為，雖然雙方合同約定以審計結論作為結算依據，如果對審計結果有異議，應當通過行政復議或行政訴訟途徑尋求救濟。筆者認為，雙方合同約定行政審計作為合同結算的根據，具有自覺接受行政監管的意思，但并不改變合同關系的性質。首先，雙方當事人是一種合同權利義務關系，約定通過審計結算只是結算方式的選擇，而并不因此把合同關系的性質改變為行政關系;其次，雙方基于合同關系發生的爭議如果要通過行政程序來處理，與民法或行政法的法理不符。第三、審計監督是行政機關依法行使行政職權的行為，不是可以由當事人約定或支配的行為。因此，這種約定的本義是第三者的裁斷。第四、在工程合同結算糾紛的民事訴訟或仲裁程序中，審計報告屬于證明工程造價的證據之一，適用民事證據規則進行審查，而不是對行政監管行為的審查。第五、承包人能否對審計結論提起行政復議或行政訴訟，應從其是否作為審計監督關系的相對方主體考察，如可以提起，當事人可以選擇行政程序救濟 ，但并不能因此排除其作為合同糾紛選擇提起仲裁或民事訴訟的權利。

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