筆者結(jié)合[2005]9號(hào)《批復(fù)》以及2001年《條例》的相關(guān)規(guī)定，從拆遷補(bǔ)償、賠償糾紛解決的司法救濟(jì)角度進(jìn)行闡述，旨在通過對(duì)包括民事訴訟和行政訴訟在內(nèi)的拆遷糾紛性質(zhì)的分析，準(zhǔn)確界定拆遷糾紛的訴訟管轄。下面僅就實(shí)踐中最常見的、爭(zhēng)議較多的拆遷糾紛的訴訟管轄進(jìn)行分析。城市房屋拆遷管理部門通過核發(fā)城市房屋拆遷許可證從而引起拆遷法律關(guān)系的產(chǎn)生，即產(chǎn)生了拆遷人和被拆遷人之間的民事法律關(guān)系，和以拆遷管理部門為一方當(dāng)事人的拆遷行政法律關(guān)系。關(guān)于拆遷糾紛的訴訟管轄的法律問題，大律網(wǎng)小編為大家整理了房產(chǎn)糾紛律師相關(guān)的法律知識(shí)，希望能幫助大家。

——兼談法釋[2005]9號(hào)批復(fù)的理解與適用
王達(dá)

隨著中國城市面貌的日新月異，拆遷也成為既普遍而又棘手的問題。拆遷不僅事關(guān)國家發(fā)展、城市建設(shè)，而且處理不當(dāng)也極易侵犯公民基本權(quán)利，容易引發(fā)糾紛。在國際上，政府征地必須是確因城市建設(shè)和發(fā)展不得不征地的情況下，居民才需為大局做出讓步，但政府必須提出需要征地的、法定的、足夠的理由并且提供不低于市場(chǎng)價(jià)的補(bǔ)償。我國憲法第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。可見，我國各級(jí)政府出于城市建設(shè)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要對(duì)居民房屋進(jìn)行拆遷，如果理由充分且給予被拆遷人合理的補(bǔ)償，符合憲法和國際慣例，無可非議。

然而，由于拆遷涉及面廣、影響較大，難以掌握各方利益的平衡，加之城市房屋拆遷相關(guān)行政法規(guī)、司法解釋之間的沖突和理解上的偏差造成了法律適用上的混亂，導(dǎo)致了拆遷糾紛層出不窮以及處理上的不一致。1991年3月23日出臺(tái)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡稱1991年《條例》）和2001年11月1日實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》以下簡稱2001年《條例》）的沖突，以及1996年7月23日發(fā)布的法復(fù)［1996]12號(hào)最高人民法院《關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問題的批復(fù)》（以下簡稱［1996]12號(hào)《批復(fù)》）和2005年8月1日發(fā)布的法釋[2005]9號(hào)《最高人民法院關(guān)于當(dāng)事人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議就補(bǔ)償安置爭(zhēng)議提起民事訴訟人民法院應(yīng)否受理問題的批復(fù)》（以下簡稱[2005]9號(hào)《批復(fù)》）的沖突，在審判實(shí)踐中造成了推管轄、不管轄、爭(zhēng)管轄、亂管轄現(xiàn)象，使拆遷糾紛不能依法及時(shí)化解，降低了拆遷的效率，損害了被拆遷人的合法權(quán)益。筆者結(jié)合[2005]9號(hào)《批復(fù)》以及2001年《條例》的相關(guān)規(guī)定，從拆遷補(bǔ)償、賠償糾紛解決的司法救濟(jì)角度進(jìn)行闡述，旨在通過對(duì)包括民事訴訟和行政訴訟在內(nèi)的拆遷糾紛性質(zhì)的分析，準(zhǔn)確界定拆遷糾紛的訴訟管轄。

根據(jù)2001年《條例》的規(guī)定，房屋拆遷流程大致是：提出拆遷申請(qǐng)——審批和發(fā)放許可證——發(fā)布拆遷公告——簽訂拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議或者作出補(bǔ)償安置裁決——實(shí)施房屋拆遷。可以說，拆遷的不同環(huán)節(jié)存在著不同的法律關(guān)系，也都可能出現(xiàn)這樣或那樣的糾紛，人民法院只有搞清楚每個(gè)環(huán)節(jié)存在的法律關(guān)系的性質(zhì)，才能有助于正確解決糾紛，才能確定受理拆遷糾紛的法律依據(jù)。下面僅就實(shí)踐中最常見的、爭(zhēng)議較多的拆遷糾紛的訴訟管轄進(jìn)行分析。

一、拆遷人與被拆遷人達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議后又反悔的，當(dāng)事人可以提起民事訴訟或者申請(qǐng)仲裁。

城市房屋拆遷管理部門通過核發(fā)城市房屋拆遷許可證從而引起拆遷法律關(guān)系的產(chǎn)生，即產(chǎn)生了拆遷人和被拆遷人之間的民事法律關(guān)系，和以拆遷管理部門為一方當(dāng)事人的拆遷行政法律關(guān)系。拆遷人與被拆遷人在拆遷行政法律關(guān)系產(chǎn)生后，應(yīng)當(dāng)服從拆遷管理部門的有關(guān)行政行為，同時(shí)拆遷人與被拆遷人之間也形成了平等主體之間的民事法律關(guān)系。根據(jù)2001年《條例》第十三條規(guī)定，拆遷人與被拆遷人要對(duì)拆遷補(bǔ)償安置的相關(guān)問題進(jìn)行協(xié)商，并達(dá)成協(xié)議。該協(xié)議是拆遷人與被拆遷人通過意思表示一致建立起來的交易關(guān)系，屬于民事合同范疇。合同法規(guī)定，依法成立的合同受法律保護(hù)，對(duì)當(dāng)事人具有法律約束力。當(dāng)事人應(yīng)按照約定履行自己的義務(wù)，不得擅自變更或解除。因此依法簽訂的補(bǔ)償安置協(xié)議對(duì)雙方當(dāng)事人具有約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自覺履行約定的義務(wù)。但是，在實(shí)踐中訂立補(bǔ)償安置協(xié)議后，當(dāng)事人反悔的比比皆是，主要表現(xiàn)有：（1）被拆遷人接受補(bǔ)償或者安置后拒不履行搬遷義務(wù)；（2）被拆遷人先接受補(bǔ)償或安置履行搬遷義務(wù)后又反悔；（3）簽訂協(xié)議后被拆遷人拒不接受補(bǔ)償或安置，也不履行搬遷義務(wù)；（4）被拆遷人搬遷、拆除后，拆遷人拒不履行補(bǔ)償及給付義務(wù)或兌現(xiàn)產(chǎn)權(quán)調(diào)換義務(wù)。

對(duì)于當(dāng)事人的違約，《條例》第十五條規(guī)定了兩種救濟(jì)途徑：提起民事訴訟或申請(qǐng)仲裁。該項(xiàng)內(nèi)容是對(duì)1991年《條例》的重要修改。按照1991年《條例》第十五條的規(guī)定，對(duì)于達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議沒有正當(dāng)理由拒絕拆遷的，縣級(jí)以上人民政府可以責(zé)令限期拆遷直至強(qiáng)制拆遷。而按照2001年《條例》的規(guī)定，對(duì)于這種情況，政府的行政權(quán)不能介入，只能由
當(dāng)事人依法提起民事訴訟或申請(qǐng)仲裁。可以說，2001年《條例》第十五條對(duì)于排除行政機(jī)關(guān)不當(dāng)?shù)墓珯?quán)力干預(yù)、保護(hù)當(dāng)事人在拆遷民事法律關(guān)系中的自愿與平等，具有積極意義。但同時(shí)該條還規(guī)定了對(duì)拆遷案件法院的民事先予執(zhí)行權(quán)，筆者認(rèn)為該規(guī)定違反了上位法。最高人民法院曹建明副院長在2004年12月召開的全國高級(jí)法院院長會(huì)議上指出：“要依法制止征用土地中侵害農(nóng)民利益、城市拆遷中侵害居民利益的違法行為。法院不得以任何借口參與（政府組織的強(qiáng)制）拆遷；原則上不先予執(zhí)行”。應(yīng)當(dāng)說，曹副院長要求各級(jí)人民法院對(duì)拆遷的先予執(zhí)行持保守態(tài)度具有法律依據(jù)。根據(jù)立法法第八條規(guī)定，民事基本制度應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定。民事先予執(zhí)行屬于民事基本制度，應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會(huì)通過法律加以規(guī)定。而通過行政法規(guī)授予人民法院對(duì)拆遷案件的先予執(zhí)行權(quán)有立法越權(quán)之嫌疑。《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》作為行政法規(guī)突破了民事訴訟法的規(guī)定以及最高法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事訴訟法若干問題的意見》的基本規(guī)定。根據(jù)民事訴訟法第九十七條，人民法院先予執(zhí)行的情形是：追索贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、撫育費(fèi)、撫恤金、醫(yī)療費(fèi)、勞動(dòng)報(bào)酬和情況緊急需要先予執(zhí)行的。最高法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事訴訟法若干問題的意見》將“因情況緊急需要先予執(zhí)行的”解釋為：1、需要立即停止侵害、排除妨礙的；2、需要立即制止某項(xiàng)行為的；3、需要立即返還用于購置生產(chǎn)原料、生產(chǎn)工具貨款的；4、追索恢復(fù)生產(chǎn)、經(jīng)營急需的保險(xiǎn)理賠費(fèi)的。可見，民事訴訟中的先予執(zhí)行大都是針對(duì)申請(qǐng)人的基本生活保障，而拆遷人希望通過先予執(zhí)行達(dá)到盡快拆遷的目的顯然不是民事先予執(zhí)行制度的立法原義。同時(shí)，人民法院審判首先必須適用的是全國人大及其常委會(huì)制定的法律和最高法院的司法解釋，對(duì)于行政法規(guī)、規(guī)章及其它規(guī)范性法律文件，法院雖無權(quán)否定，但對(duì)違反上位法的條款可不予適用。因此，人民法院的先予執(zhí)行措施要慎用，應(yīng)嚴(yán)格依照法律規(guī)定的緊急情況的標(biāo)準(zhǔn)和立法原義去衡量。但法院在民事判決生效后，依據(jù)生效的民事判決必須強(qiáng)制執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制執(zhí)行。但也應(yīng)當(dāng)在給付補(bǔ)償（含推定補(bǔ)償）或者兌現(xiàn)安置之后才可以依法進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。

當(dāng)事人除可提起民事訴訟追究對(duì)方違約責(zé)任之外，2001年《條例》第十五條還規(guī)定了仲裁的救濟(jì)方式。平等的民事主體之間發(fā)生的合同糾紛或其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛，可以申請(qǐng)仲裁。當(dāng)事人采用仲裁方式解決合同糾紛，應(yīng)當(dāng)雙方自愿，達(dá)成仲裁協(xié)議。沒有仲裁協(xié)議，一方申請(qǐng)仲裁的，仲裁委員會(huì)不予受理；當(dāng)事人達(dá)成仲裁協(xié)議，一方向人民法院起訴的，人民法院不予受理，但仲裁協(xié)議無效的除外；仲裁委員會(huì)應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人協(xié)議選擇確定，仲裁不實(shí)行級(jí)別管轄和地域管轄；仲裁實(shí)行一裁終局的制度，裁決作出后，當(dāng)事人就同一糾紛再申請(qǐng)仲裁或向法院起訴的，仲裁委員會(huì)或人民法院不予受理；裁決被人民法院依法裁定撤銷或不予執(zhí)行的，當(dāng)事人就該糾紛可以根據(jù)雙方重新達(dá)成的仲裁協(xié)議申請(qǐng)仲裁，也可以依法向人民法院提起民事訴訟。當(dāng)事人提出證據(jù)證明裁決沒有仲裁協(xié)議的、裁決的事項(xiàng)不屬于仲裁協(xié)議范圍的或者仲裁委員會(huì)無權(quán)仲裁的、仲裁庭的組成或者仲裁的程序違反法定程序的、裁決所根據(jù)的證據(jù)是偽造的、對(duì)方當(dāng)事人隱瞞了足以影響公正裁決的證據(jù)的、仲裁員在仲裁該案時(shí)有索賄受賄或者徇私舞弊的、違背社會(huì)公共利益的、枉法裁決行為的，可以向仲裁委員會(huì)所在地的中級(jí)人民法院申請(qǐng)撤銷裁決，人民法院經(jīng)審查核實(shí)應(yīng)當(dāng)裁定撤銷仲裁裁決。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行仲裁裁決，一方當(dāng)事人不履行的，另一方當(dāng)事人可以依照民事訴訟法的規(guī)定向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行，受申請(qǐng)的人民法院應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。一方當(dāng)事人申請(qǐng)執(zhí)行裁決，另一方當(dāng)事人申請(qǐng)撤銷裁決的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定中止執(zhí)行。人民法院裁定撤銷裁決的，應(yīng)當(dāng)裁定終結(jié)執(zhí)行。撤銷裁決的申請(qǐng)被裁定駁回的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定恢復(fù)執(zhí)行。

二、拆遷人與被拆遷人未達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，應(yīng)先申請(qǐng)裁決，對(duì)行政裁決不服可以提起行政訴訟（即裁決前置）。

2005年8月1日，最高人民法院發(fā)布了法釋[2005]9號(hào)《關(guān)于當(dāng)事人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議就補(bǔ)償安置爭(zhēng)議提起民事訴訟人民法院應(yīng)否受理問題的批復(fù)》。應(yīng)當(dāng)說，[2005]9號(hào)《批復(fù)》更加明確了拆遷補(bǔ)償安置糾紛解決的救濟(jì)途徑即裁決前置。但是，同時(shí)實(shí)踐中也有一些歧義理解，各地做法不一，爭(zhēng)議很大。為此，我們有必要在了解[2005]9號(hào)《批復(fù)》的出臺(tái)背景和立法精神的前提下統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一做法。

（一）1991年《條例》、［1996］12號(hào)《批復(fù)》與2001年《條例》、[2005]9號(hào)《批復(fù)》關(guān)于補(bǔ)償安置糾紛解決機(jī)制的區(qū)別。具體如下圖所示：

1．1991年《條例》和［1996112號(hào)《批復(fù)》規(guī)定的解決機(jī)制:

反悔
協(xié)商——達(dá)成協(xié)議——民事訴訟

協(xié)商——達(dá)不成協(xié)議——民事訴訟
——行政裁決

2．2001年《條例》和［2005］9號(hào)《批復(fù)》規(guī)定的解決機(jī)制：

反悔
協(xié)商——達(dá)成協(xié)議——民事訴訟

協(xié)商——達(dá)不成協(xié)議——行政裁決——行政復(fù)議
——行政訴訟

應(yīng)該說，［2005］9號(hào)《批復(fù)》只是重申了2001年《條例》的規(guī)定，使拆遷補(bǔ)償安置糾紛解決的法律救濟(jì)途徑更加明確。筆者認(rèn)為［1996］12號(hào)《批復(fù)》是建立在1991年《條例》的基礎(chǔ)上，該批復(fù)第2款在2001年《條例》實(shí)施后因失去法律依據(jù)而自動(dòng)失效。而且［2005］9號(hào)《批復(fù)》雖然是司法解釋，但并不是立法性、設(shè)定性的，而是重申2001年《條例》的內(nèi)容，屬于重申性的規(guī)定。所以[2005]9號(hào)《批復(fù)》應(yīng)適用于2001年10月1日2001年《條例》出臺(tái)以后的行為。例如廣東省某區(qū)的一個(gè)拆遷項(xiàng)目，拆遷人和被拆遷人沒有達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議，2003年拆遷人向人民法院提起了民事訴訟，法院理當(dāng)駁回起訴并告知當(dāng)事人向拆遷管理部門申請(qǐng)裁決。如果該法院受理并在訴訟中裁定先予執(zhí)行，就違背了2001年《條例》和[2005]9號(hào)《批復(fù)》的規(guī)定，屬于超越職權(quán)管轄。

（二）行政訴訟應(yīng)當(dāng)遵循裁決前置原則

實(shí)踐中存在許多對(duì)[2005]9號(hào)批復(fù)的不理解和誤解，認(rèn)為拆遷補(bǔ)償糾紛沒有了司法救濟(jì)，行政裁決前置剝奪了公民的民事訴訟權(quán)。其實(shí)這是一種陷于理論的泥沼中不可自拔的無稽之談，經(jīng)不起推敲。實(shí)際上對(duì)于達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議后又反悔的，以及未達(dá)成協(xié)議，拆遷人強(qiáng)行拆除被拆遷人房屋的情形，法院會(huì)分別作為合同糾紛和侵權(quán)糾紛進(jìn)行受理，不能一概而論地說拆遷補(bǔ)償糾紛沒有了司法救濟(jì)。而且，行政機(jī)關(guān)的具體行政行為中只有行政終局行為才可能剝奪相對(duì)人訴權(quán)，而拆遷補(bǔ)償裁決并非終局裁決，當(dāng)事人對(duì)行政裁決不服可以依法提起行政訴訟。“法律救濟(jì)可大致分為司法救濟(jì)和非司法救濟(jì)兩大類。司法救濟(jì)，也稱訴訟救濟(jì)，是公民行使訴權(quán)，通過訴訟方式實(shí)現(xiàn)救濟(jì)目標(biāo)的機(jī)制。非司法救濟(jì)包括但不限于通常意義上的仲裁、調(diào)解、律師代理、政府裁決、上訪、社會(huì)保障機(jī)制等”。[1]社會(huì)的救濟(jì)體制是一個(gè)多元化的、綜合性的有機(jī)體，司法救濟(jì)就一定優(yōu)于非司法救濟(jì)嗎？所有的糾紛都必須通過法院解決嗎？答案當(dāng)然是否定的。司法救濟(jì)只是一種終局性的救濟(jì)，實(shí)際上沒有必要也不可能用司法救濟(jì)解決所有糾紛。實(shí)踐中，我國的民事爭(zhēng)議一部分通過行政機(jī)關(guān)解決，一部分通過法院解決。行政機(jī)關(guān)的管轄范圍和法院的管轄范圍通常是由法律法規(guī)作出列舉性的規(guī)定。對(duì)于法律法規(guī)沒有規(guī)定的，推定由法院管轄。對(duì)于法律法規(guī)規(guī)定由行政機(jī)關(guān)處理的民事爭(zhēng)議，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)先行處理。法院拒絕受理沒有達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的民事案件，并不意味著公民失去了司法救濟(jì)途徑。拆遷人與被拆遷人達(dá)不成補(bǔ)償安置協(xié)議的，可先向房屋拆遷管理部門或同級(jí)政府申請(qǐng)裁決；對(duì)該補(bǔ)償安置裁決不服的被拆遷人，可以申請(qǐng)行政復(fù)議，或者直接向人民法院提起行政訴訟。拆遷補(bǔ)償糾紛仍受法律的調(diào)整，并非處于司法救濟(jì)的“真空地帶”。而且，拆遷人和被拆遷人的權(quán)利義務(wù)在未達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議之前仍處于不確定的狀態(tài)，拆遷人和被拆遷人之間既不存在合同（協(xié)議）關(guān)系也不存在侵權(quán)關(guān)系，而且這種不確定的狀態(tài)只能由許可拆遷的房屋拆遷管理部門確定，由于法院的中立性和被動(dòng)性，法院不能通過判決強(qiáng)制為當(dāng)事人設(shè)定一定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。而且拆遷人拆遷的權(quán)利和被拆遷人搬遷的義務(wù)都是由房屋拆遷管理部門的行政許可行為設(shè)立的，對(duì)于這類爭(zhēng)議由行政機(jī)關(guān)先行處理也是適宜的。[2]

相反，目前有關(guān)房屋拆遷補(bǔ)償安置糾紛的民事訴訟，往往不僅沒有起到保護(hù)拆遷當(dāng)事人權(quán)益的效果，多數(shù)情況下還成了拆遷人用來進(jìn)行強(qiáng)制拆遷的工具，許多地方只要政府一發(fā)布拆遷公告，拆遷人根本不和被拆遷人就補(bǔ)償安置問題進(jìn)行協(xié)商，而是直接提起民事訴訟，申請(qǐng)法院先予執(zhí)行，還沒判決就把群眾的房子拆掉了，致使民事訴訟實(shí)質(zhì)上成為拆遷人規(guī)避裁決、侵犯被拆遷人的合法權(quán)益的工具。實(shí)際上，剝奪拆遷人未經(jīng)與被拆遷人平等協(xié)商或向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)裁決的權(quán)利，避免拆遷人濫用先予執(zhí)行申請(qǐng)權(quán)，依法保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益，才是[2005]9號(hào)《批復(fù)》的精神實(shí)質(zhì)之所在。

同時(shí)，需要注意的是，滅失房屋的補(bǔ)償安置糾紛應(yīng)先受理裁決。房屋滅失有兩種原因：（1）自然力的作用致使房屋滅失的。這種情況下如果不予補(bǔ)償，拆遷人則在沒有任何法律依據(jù)的情況下，無償?shù)卦谒讼碛惺褂脵?quán)的土地上搞建設(shè)，構(gòu)成不當(dāng)?shù)美Ｒ虼耍_發(fā)商要想使用該地塊搞建設(shè)必須要給付對(duì)價(jià)。從另一方面看，房屋因自然力的作用滅失，原房屋所有人仍有權(quán)在原地塊進(jìn)行房屋重建（因?yàn)橥恋厥褂脵?quán)仍歸原房屋所有人）。所以，因自然原因?qū)е碌姆课轀缡В詰?yīng)按滅失房屋的原有狀況給予補(bǔ)償。達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議的，當(dāng)然就要進(jìn)行裁決。（2）人為原因?qū)е碌姆课轀缡в腥N情形： 1．拆遷人即開發(fā)商在補(bǔ)償安置協(xié)議達(dá)成之前違法拆除被拆遷人房屋的；2．行政機(jī)關(guān)在沒有裁決的情況下違法拆除被拆遷人房屋的；3. 被拆遷人在得知拆遷公告后補(bǔ)償安置協(xié)議達(dá)成前自行拆除的。但無論是拆遷人還是行政機(jī)關(guān)基于何種原因違法拆除被拆遷人房屋，都要對(duì)被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償安置。如果達(dá)不成補(bǔ)償安置協(xié)議的，則要按照2001年《條例》和[2005]9號(hào)批復(fù)的規(guī)定進(jìn)行裁決。即使是被拆遷人自己拆除的，雖然這種情況現(xiàn)在很少見，但一旦出現(xiàn)，只要拆遷人仍要繼續(xù)執(zhí)行拆遷方案，就必須要和被拆遷人對(duì)補(bǔ)償安置問題進(jìn)行協(xié)商。達(dá)不成協(xié)議的，也要進(jìn)行裁決。

但建設(shè)部的《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》）第八條規(guī)定不予受理行政裁決申請(qǐng)的情形把房屋已經(jīng)滅失也包括在內(nèi)，而2001年《條例》并沒有將滅失房屋排除在補(bǔ)償安置裁決之外，于是出現(xiàn)了沖突。這種沖突如何處理？就法的效力位階來說，2001年《條例》屬于行政法規(guī)，而《規(guī)程》屬于部門規(guī)章，下位法違反上位法，該條款屬于無效條款。實(shí)際上，建設(shè)部在制定該條時(shí)，認(rèn)為對(duì)滅失房屋的補(bǔ)償安置糾紛雖不受理裁決，但依據(jù)[1996]12號(hào)《批復(fù)》還可以向法院就補(bǔ)償安置問題提起民事訴訟，因而還是有解決途徑的。但根據(jù)現(xiàn)行有效的2001年《條例》和[2005]9號(hào)批復(fù)的規(guī)定，法院再以民事案件受理此類案件就屬于違法。如果仍然適用該條款不僅違反了上位法的規(guī)定，也必然造成實(shí)踐中的混亂，而且該條款本身也并不合理。因此，實(shí)踐中對(duì)于滅失房屋的補(bǔ)償安置糾紛仍要經(jīng)過裁決。綜上，拆遷人與被拆遷人未達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，必須先申請(qǐng)裁決。對(duì)當(dāng)事人堅(jiān)持提起民事訴訟的，應(yīng)當(dāng)裁定不予受理；已經(jīng)立案受理的，應(yīng)當(dāng)說服當(dāng)事人撤訴或者裁定駁回起訴，并告知當(dāng)事人向拆遷管理部門申請(qǐng)裁決。民事訴訟被告對(duì)人民法院立案受理的，可以提出異議，對(duì)一審已經(jīng)作出判決的，應(yīng)當(dāng)以違反法定程序?yàn)橛烧?qǐng)求二審法院判決撤銷，并裁定駁回當(dāng)事人的起訴，告知當(dāng)事人向房屋拆遷管理部門或同級(jí)政府申請(qǐng)裁決。

（三）當(dāng)事人對(duì)行政裁決可以提起行政訴訟

行政裁決是指國家行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，以居間裁決者的身份，對(duì)特定范圍內(nèi)與裁決機(jī)關(guān)行政管理職權(quán)密切相關(guān)的民事糾紛依法作出處理的具體行政行為。[3]行政裁決的具體行政行為的性質(zhì)表現(xiàn)在：1．行政裁決是一種行政職權(quán)，非經(jīng)法律法規(guī)特別授權(quán)，任何行政機(jī)關(guān)不享有行政裁決權(quán)；2．行政裁決是行政機(jī)關(guān)針對(duì)特定的民事糾紛當(dāng)事人作出的、一次性運(yùn)用、具有直接執(zhí)行力的行為；3.行政裁決結(jié)果對(duì)行政機(jī)關(guān)以及民事糾紛雙方當(dāng)事人的民事權(quán)益將產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。

拆遷補(bǔ)償安置裁決是可訴的具體行政行為，對(duì)拆遷補(bǔ)償安置裁決不服可提起行政訴訟。在實(shí)踐中，行政裁決根據(jù)行政機(jī)關(guān)管轄權(quán)限的不同可以分為兩類：行政機(jī)關(guān)享有完全管轄權(quán)的行政終局裁決和行政機(jī)關(guān)不享有完全管轄權(quán)的行政裁決。終局行政裁決只能由全國人大及其常委會(huì)通過的法律規(guī)定，當(dāng)事人只能在有法律、法規(guī)規(guī)定的情形下申請(qǐng)復(fù)議，不可提起行政訴訟；非終局的行政裁決是可訴的具體行政行為，當(dāng)事人不服該行政裁決的可以申請(qǐng)復(fù)議，也可以向法院提起行政訴訟。根據(jù)法律規(guī)定，拆遷補(bǔ)償安置裁決不屬于終局裁決，因而是可訴的具體行政行為，對(duì)裁決不服可以提起行政訴訟。根據(jù)最高法院《關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋》的規(guī)定，拆遷補(bǔ)償安置裁決并未被排除在行政訴訟受案范圍之外。關(guān)于這一點(diǎn)的其他法律依據(jù)有：[1996]12號(hào)《批復(fù)》（已失效）第1款、《規(guī)程》第十六條等。

同時(shí)，把該類案件納入民事訴訟受案范圍也會(huì)引起實(shí)踐中的混亂：在行政裁決案件中，同時(shí)存在民事和行政兩種法律關(guān)系。其中行政法律關(guān)系以民事關(guān)系為基礎(chǔ)；行政法律關(guān)系存在的目的是解決民事糾紛。一旦行政法律關(guān)系確定，由于行政行為的先定力，實(shí)際上已將原本不確定的民事關(guān)系加以確定，非經(jīng)法定程序，任何個(gè)人或組織不得對(duì)根據(jù)該行政裁決行為已確定的民事法律關(guān)系進(jìn)行變更。如果在行政裁決之后允許當(dāng)事人再向法院提起民事訴訟，就會(huì)產(chǎn)生法院的民事判決與行政裁決不一致的矛盾，對(duì)同一糾紛存在兩個(gè)不同結(jié)果的生效的法律文書。一方面當(dāng)事人可以拿著已生效的行政裁決書申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；另一方面當(dāng)事人可以拿著法院的生效判決要求法院強(qiáng)制執(zhí)行，這將使法院處于一種尷尬的境地。而且，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，只有行政審判有權(quán)審查被訴具體行政行為的合法性，民事裁判無權(quán)審查。如果允許不服行政裁決案件當(dāng)事人提起民事訴訟，其實(shí)質(zhì)是通過民事判決否定行政裁決，民事審判行使了司法審查權(quán)，這與人民法院審判職能的內(nèi)部分工規(guī)定相矛盾。同時(shí)，出于正當(dāng)程序、訴訟經(jīng)濟(jì)、法治統(tǒng)一的考慮，也不宜將不服行政裁決的訴訟作為民事訴訟。[4]

三、拆遷人違法拆除被拆遷人房屋的，被拆遷人可以提起民事侵權(quán)訴訟。

我國憲法第十三條規(guī)定：“國家保護(hù)公民的合法的收入、儲(chǔ)蓄、房屋和其他合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)”。民法通則第七十五條規(guī)定：“公民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，包括公民的合法收入、房屋、儲(chǔ)蓄、生活用品、文物、圖書資料、林木、牲畜和法律允許公民所有的生產(chǎn)資料以及其他合法財(cái)產(chǎn)。公民的合法財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，禁止任何組織或者個(gè)人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結(jié)、沒收”；第一百零六條規(guī)定：“公民、法人由于過錯(cuò)侵害國家、集體的財(cái)產(chǎn)，侵害他人財(cái)產(chǎn)、人身的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。沒有過錯(cuò)，但法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任”。因此，拆遷人與被拆遷人未達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，拆遷人沒有法定或約定的依據(jù)即對(duì)被拆遷人合法擁有、受法律保護(hù)的房屋進(jìn)行拆除，違反了相關(guān)法律的禁止性規(guī)定，侵害了被拆遷人的房屋所有權(quán)，造成其財(cái)產(chǎn)損失，屬于民事侵權(quán)行為。拆遷人可以按照民事訴訟法的規(guī)定，以拆遷人為被告向被拆除房屋所在地的人民法院提起民事?lián)p害賠償之訴。當(dāng)然，被拆遷人也可以就補(bǔ)償安置問題向拆遷管理部門申請(qǐng)裁決，拆遷管理部門僅就被拆遷房屋的補(bǔ)償安置作出裁決，拆遷人違法拆除造成其他損害的只能通過民事訴訟尋求救濟(jì)。如果被拆遷人以民事侵權(quán)為由提起民事訴訟的同時(shí)又申請(qǐng)裁決，拆遷管理部門不應(yīng)當(dāng)受理裁決，這是因?yàn)槭芩痉?quán)優(yōu)先原則的拘束；如果被拆遷人以補(bǔ)償安置糾紛為由提起民事訴訟的同時(shí)又申請(qǐng)裁決，民事訴訟不予受理，只能通過裁決，對(duì)裁決不服的向人民法院提起行政訴訟，這是因?yàn)槭苷?dāng)程序原則的拘束。

四、行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)違法拆除房屋的，被拆遷人可以提起行政賠償訴訟。

補(bǔ)償安置裁決作為具體行政行為具有執(zhí)行力，其執(zhí)行力可以通過行政相對(duì)人的自愿履行、法律和行政法規(guī)明確授權(quán)的具有執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行以及人民法院的強(qiáng)制執(zhí)行這三個(gè)層次表現(xiàn)出來。根據(jù)2001年《條例》規(guī)定，補(bǔ)償安置裁決作出后，被拆遷人不履行的，拆遷管理部門可以申請(qǐng)縣市人民政府強(qiáng)制拆遷。這就是通常所說的“行政強(qiáng)拆”。根據(jù)2001年《條例》和建設(shè)部《規(guī)程》的規(guī)定，按照依法行政的要求，行政強(qiáng)制拆遷應(yīng)當(dāng)具備：依法送達(dá)的裁決或者強(qiáng)制拆遷決定（適用于產(chǎn)權(quán)有爭(zhēng)議的房屋）；先予補(bǔ)償；證據(jù)保全；15天的公告；措施合法。在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)違法強(qiáng)制拆除表現(xiàn)在：（1）沒有作出裁決或者強(qiáng)制拆遷決定而進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。行政強(qiáng)制執(zhí)行必須有具有執(zhí)行內(nèi)容的具體行政行為這一依據(jù)存在，在沒有作出裁決或者強(qiáng)制拆遷決定的情況下進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)的行為就沒有合法性的基礎(chǔ)；（2）沒有進(jìn)行補(bǔ)償而實(shí)施強(qiáng)制拆遷。《條例》第十六條規(guī)定，拆遷人對(duì)被拆遷人進(jìn)行依法補(bǔ)償安置的前提下方可進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。應(yīng)當(dāng)說補(bǔ)償安置是強(qiáng)制拆遷的前提。當(dāng)然，在實(shí)踐中往往出現(xiàn)被拆遷人拒絕接受拆遷人提供的補(bǔ)償安置，此時(shí)可以采取提存、拆遷管理部門保管等法律認(rèn)可的推定給付；（3）在強(qiáng)制拆遷之前沒有進(jìn)行證據(jù)保全。2001年《條例》第十七條規(guī)定，實(shí)施強(qiáng)制拆遷之前，拆遷人應(yīng)當(dāng)就被拆遷房屋的有關(guān)事項(xiàng)向公證機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理證據(jù)保全。證據(jù)保全的目的是使能證明被拆遷房屋基本情況的原始證據(jù)不致因時(shí)過境遷或其他原因而消滅或遭到破壞，一旦事后發(fā)生糾紛也有法定證據(jù)備查。同時(shí)，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，行政訴訟的被告承擔(dān)舉證責(zé)任。因此在進(jìn)行行政強(qiáng)制拆遷之前進(jìn)行證據(jù)保全也是為了保證行政機(jī)關(guān)不至于舉證不能而承擔(dān)敗訴的后果。如果行政強(qiáng)制拆遷之前沒有進(jìn)行證據(jù)保全，那么，被拆遷人在訴訟中提出合理的財(cái)產(chǎn)損失的主張，人民法院應(yīng)當(dāng)予以支持。行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)違法強(qiáng)制拆遷作為一種行政侵權(quán)，被拆遷人可以行政機(jī)關(guān)為被告、以拆遷人為第三人向人民法院提起行政賠償訴訟。關(guān)于行政賠償應(yīng)當(dāng)遵循兩個(gè)原則：（1）損益相抵原則。對(duì)被拆遷人來講，其房屋被違法拆除，必須獲
得相當(dāng)價(jià)值的補(bǔ)救；（2）行政賠償最小化原則。雖然行政機(jī)關(guān)違法拆除房屋，但受益人是拆遷人，拆遷人應(yīng)當(dāng)首先承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)償責(zé)任，在拆遷人的補(bǔ)償責(zé)任不能實(shí)現(xiàn)時(shí)或者因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)違法拆除造成被拆遷人其他損失的，由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任。一般而言，行政機(jī)關(guān)只是承擔(dān)補(bǔ)充賠償責(zé)任。人民法院的行政賠償判決中判決第三人拆遷人承擔(dān)房屋滅失的補(bǔ)償責(zé)任，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)房屋滅失的補(bǔ)充責(zé)任和其他損失的賠償責(zé)任。在行政訴訟程序中處理行政賠償事項(xiàng)有兩種情況：一種是行政管理相對(duì)人向人民法院提起行政訴訟要求確認(rèn)行政違法的同時(shí)，一并請(qǐng)求人民法院判決行政主體賠償其因被告行政侵權(quán)造成的損失；另一種是相對(duì)人先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政賠償，對(duì)行政賠償決定不服，再就此單獨(dú)提起行政賠償訴訟。無論哪一種，法院都有權(quán)在該訴訟程序中全面決定行政賠償?shù)氖马?xiàng)。

注釋:
[1] 參見劉作翔主編:《法理學(xué)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005，第498頁。
[2] 參見張翔、李軍著《房屋拆遷法律理論與實(shí)務(wù)》，中國檢察出版社，1998，第450-451頁。應(yīng)松年主編：《當(dāng)代中國行政法》，中國方正出版社，2005，第1105頁。
[3] 應(yīng)松年主編：《當(dāng)代中國行政法》，中國方正出版社，2005，第1105頁
[4] 參見應(yīng)松年主張：《當(dāng)代中國行政法》，中國方正出版社，2005，第1135-1137頁

作者單位：最高人民法院