黨中央、國務院歷來對建設工程質量十分重視。改革開放以來，進一步反復強調，為保證建設事業的健康發展，必須強化對工程質量的監督和管理。1984年9月18日國務院頒布的《關于改革建筑業和基本建設管理體制若干問題的暫行規定》，提出要改革工程質量監督辦法，按城市建立專門的機構，對工程質量進行監督檢查。關于淺論建筑工程質量監督管理的法律問題，大律網小編為大家整理了建筑工程律師相關的法律知識，希望能幫助大家。

黨中央、國務院歷來對建設工程質量十分重視。建國以后就提出“百年大計、質量第一”的建設方針，頒發了許多建設工程質量管理辦法。改革開放以來，進一步反復強調，為保證建設事業的健康發展，必須強化對工程質量的監督和管理。1984年9月18日國務院頒布的《關于改革建筑業和基本建設管理體制若干問題的暫行規定》，提出要改革工程質量監督辦法，按城市建立專門的機構，對工程質量進行監督檢查。1998年底，國務院領導同志在生產視察三峽工程時強調指出，質量是三峽工程的生命，建設的成敗在于質量，要求實行全方位、全過程的有效控制，每一工程環節，務必做到萬無一失。針對近年來在一些工程建設中暴露出來的嚴重質量問題，朱容基總理于1999年2月1日主持召開全國基礎設施建設質量工作會議，要求加強建設項目管理，確保建設工程質量。九屆人大二次會議期間，黨和國家領導人在許多場合對工程質量問題發表重要講話。3月8日，中共中央總書記、國家主席江澤民在參加上海代表團大組討論會時，再次對建設工程質量表示關切，并指出：“做好工程技術質量知識的普及工作很重要”。

本文對工程質量管理著重從三個方面進行談論：

1、開發商與承建商的形成與市場管理

2、政府監督管理與質量檢測的行為

3、社會監督與監理單位的管理

開發商與承建商的形成與市場管理

市場經濟的發展，科技的進步，促使建設工程向精、新、大、深、高全主位發展。為此提高與保證工程質量必須相應的有它新的思考。搞好建設管理目的體制改革，認真推行全面質量管理，更重要的是技術創新，科學的動態管理，人力資源的開發，增加建設工程的知識含量，實施建設工程知識經濟人才優先發展戰略，來提高工程質量。依靠知識新資源實現其質量的超常發展。

開發商是把資金投向工程建設市場的人，是工程建設市場的原動力，是他們推動了建設市場的發展，對于提高建設工程質量，他們也是最根本的動力。充分發揮他們的積極性，為他們提供必要的服務，讓它們的推動力直接到達建設項目，將會極大地提高工程質量。

然而從統計資料上看，開發商的違規行為逐漸成為工程質量問題的源頭。發展商和開發商在建設市場中往往處于主導、強勢地位，別的市場主體很難對其違規行為進行有效的監督和制衡，也就是說，靠市場自身的力量無法改變這種不利局面，因此，有必要完善法律法規，動用政府強制力，加強對發展商和開發商的監管。要想杜絕外因一提到的這種現象，控制住最低質量，就必須加強監督并加大開發商與承包商雙方的責任，提高違規成本。

全面質量管理最早推行于美國，后來一些發達的國家開始逐步推行，六十年代日本有了新的發展，七十年代以來我國推行全員質量管理工作亦有了很大發展。我們推行的是中國式的全面質量管理，它具有中國特色，是現代化的，博采眾長，洋為中用，具有實效，上品種、上質量，上水平適應經濟發展，人民的物質文化需要的全面質量管理。

它的基本思想是：把專業技術，經營管理，數理統計和思想教育結合起來，建立起從產品的研究、設計，生產制造，售后服務等一整套的質量保證體系，從而用最經濟的手段，生產出用戶滿意的產品。它的基本核心是強調以提高人的工作質量，保證工序質量，以工序質量保證產品質量，達到全面提高企業和社會經濟效益的目的。它的特點是，從過去的事后檢驗把關為主，變為預防攻進為主，從管結果變為管因素，把影響質量問題的諸因素查找出來，首先抓住主要矛盾，發動全員、全部門參加，依靠科學管理理論、程序、方法，使生產經營的全過程都處于受控狀態。

但在另一方面，開發商是推動建設市場運轉的根本動力，也是推動工程質量提高的最基本的動力，從這個意義上說，開發商處于主導地位是有其合理性的，對業主加強監管不能傷害到業主的投資熱情，傷及業主投資熱情的監管是不成功的。這種投資熱情不僅不能傷害，還應該積極鼓勵并提供必要的服務。因此，對發展商和開發商如何加強監管、提供服務，使之成為提高建設工程質量的主力軍是一個值得深入研究的話題。[page]

開發商之所以有投資行為是來自于他們對投資回報的期望，這種投資回報多為經濟方面的，也可能有精神或其他方面的，發展商和開發商的投資行為一般不會以工程質量為終極追求目標，發展商和開發商所真正關心的是投資回報，工程質量僅僅只是業主實現其投資目的的手段之一。當工程質量成為發展商和開發商實現投資回報的必要條件時，他們會發自內心地、千方百計地提高工程質量，這時來自業主的提高工程質量的驅動力就會非常強大；當工程質量不影響業主投資目的的實現甚至是阻礙了其投資目的的實現時，發展商和開發商便不再會發出很大的推動力，甚至會發出負推動力。因此，開發商對工程質量的推動力取決于工程質量與開發商投資目的的關聯程度，這種關聯程度便是開發商質量行為的內因。影響開發商質量行為的外因較為復雜，發展商和開發商作為經濟人的情形。工程建設市場是一個簡單建設市場，在這個簡單建設市場中只存在開發商和承包商，即市場上的買方和賣方，他們都是經濟人，開發商向承包商購買工程建設服務，承包商提供相應的服務并取得對價。另外，建設市場是買方市場，開發商居于主導地位，因此在最低質量的責任中開發商方的責任應更大一些。

當前大量未經規范化培訓和考核的人員涌入建筑市場，不但生產不出高質量的產品和工程，而且這會嚴重制約有關行業的健康發展。勞動法規定：“對規定的職業制定技能標準，實行職業資格證書制度，由經政府批準的考核鑒定機構負責對勞動者實施職業鑒定。”這就明確規定了我國職業證書，職業技能鑒定工作和鑒定機構的法律地位。對經過培訓和通過技能考核鑒定合格的人員發給有關行業職業資格證書，以作為建設勞動者個人從業上崗的憑證。這種制度也就成為主管部門管理勞務市場的手段，并可加強對工程施工隊伍發展的宏觀調控力度，又可促使有關行業的健康發展。所以不斷提高從業人員的素質，逐步實行職業證書制度，強化從業人員的素質，逐步實行職業證書制度，強化從業人員的管理，已成為提高工程質量至關重要的保障問題。當前建筑市場的法規體系和管理機構尚不完善，這幾年建筑業“僧多粥少”競爭激烈，影響著建筑市場的在序運轉和良性循環。更為嚴重的是工程越級承包，非法層層轉包的混亂現象。“打著一級企業的牌子，二級企業來投標，三級企業進現場，包工頭來施工。”這種高資質等級的企業將承包的工程隨意肢解，倒手轉包給低資質等級企業甚至個體包工頭經營，造成層層盤剝、偷工減料、趕工省錢、降低質量標準，而又以包代管，不派出相應的技術管理人員到現場，施工過程無人管理，其結果一方面造成在施工中不按標準規范作業，使用假冒偽劣建材產品，粗制濫造，直接對工程質量造成極大的威脅，另一方面工程一經轉包，只顧賺錢，不顧質量，施工任其發展，轉包者從收漁利。這樣破壞市場經濟運行的基本規范，從而影響建筑市場的健康發展，制約了工程質量的提高。要逐步形成工程質量管理的法制環境，促使企業有法規和激勵機制的約束下，通過正當的競爭。強化生產管理，健全管理機構，提高企業與人員的素質，建立法規體系，實施依法建設，乃是當務之急。

建立在質量信息在開發商和承包商之間對稱分布的基礎上的，即開發商和承包商對于質量、成本、售價的分布圖都很清楚，而更現實的情況是，承包商所掌握的質量信息要遠遠多于開發商，開發商處于一個不利選擇的市場，甚至還要承擔道德風險，這種狀況很不利于開發商選擇高水平的承包商，不利于承包商水平的提高，不利于工程質量的提高。以下模型能很好地說明這一點：假設市場上存在50％的高質量承包商和50％的低質量承包商，高質量承包商完成的工程是高質量的，當然他的要價也高，是1000，而低質量承包商所完成的工程是低質量的，要價也低，是800。當開發商選擇時，由于與信息的不對稱，分不清誰是高質量的承包商，他的出價只能是一個平均期望，即1000×50％＋800×50％＝900，這種出價顯然只利于低質量承包商，于是低水平的承包商大量中標，高水平承包是步履艱難。而對于承包商而言，他大可利用這種信息不對稱大做文章，甚至欺騙，來達到贏利的目的。開發商從魚龍混雜的市場上難以識別出高質量的承包商，質量的高低一定程度上反映不到市場價格中，質量便在一定程度上具有外部性。久而久之，市場上會大量充斥低質量的承包商，自然而然，建設工程質量也不會高。[page]

沒有高素質的企業，高素質的施工隊伍，就沒有高質量的工程。提高工程質量至關重要的是提高人的素質，提高企業職工隊伍的素質，關鍵又是領導班子的素質，不管是手工作業或使用自動化控制設備，都離不開人去操作。操作工人都就經過技術培訓，特別是重要工序、關鍵設備，更需要經過專門訓練的人去操作。我們建設事業不斷取得成功，不數據提高工程質量的關鍵，就是要建設一支適應社會主義建設需要的高素質干部隊伍，要真正做到全心全意為人民服務，具有領導現代化建設能力，使工程建設完全轉移到依靠科技進步和提高勞動者自身素質的軌道上來。這是提高工程質量和經濟效益和保障。

從上述分析情況來看，開發商和承包商之間的利益都建立在工程質量信息充分的基礎上，至少是承包商充分了解工程質量信息。然而工程質量概念本身就不十分明確，工程質量信息也很難做到充分。既使是承包商，也很難完全、準確的了解所建工程的質量，外人就更難以了解真實情況。工程質量在一定層面上是模糊的，在這種背景下開發商如何保證高質量的建設工程是個難題。要解決這一問題必須打破信息分布的不對稱，工程咨詢業的介入，中介業的介入，加強市場競爭，建立社會的誠信信息網是打破信息不對稱分布的有效手段。

在國家的新規范、新法規的到來，一種新的知識資源和知識經濟，為跨世紀工程建設提供了發展的新資源和新模式。各項工程是一個對自然資源依賴性很強的工業部門，又是在知識經濟中發展潛辦最大的產業。因為以科學技術為基礎的知識經濟，為建設工程從資源依賴型產業轉化為知識依賴型產業提供了極大的可能。這主要表現在依靠新技術、新工藝對傳統工程工藝進行改造，在降低能耗，加強資源綜合利用。通過增加建設工程的知識含量，實施建設工程知識經濟人才優先發展戰略，來提升工程質量。對于這樣特殊的十分艱巨難的工程，要安全按期完成任務，要保證優質的工程質量，首要的、重點的是組織設計、施工、科研單位的技術人才聯合攻關，才能使該建設工程從整體上提到一個新的技術水平。要創造依靠新知識，新資源實現發展工程質量，用智力資本同管理來體現工程質量中知識的經濟價值和知識經濟的真正意義。對于象建設工程這樣強消耗資源型行業，它是一種可持續發展的經濟形態。因此建設工程管理者對工程質量要敢于正視這種新經濟形態，并將知識經濟的意識體現在管理者的決策思想中，沿著今天的知識經濟意識，明天的知識經濟行為，后天的知識經濟財富，這樣一條發展知識經濟道路，使建設工程在未來知識經濟新形態下，依靠知識新資源，實現建設工程質量的超常發展。這是我們探索提高工程質量新模式的核心問題。

要解決此難題要從三個方面入手，一是加強科技進步，使模糊的工程質量能變得清晰；二是加強承包商的素質管理與招投標管理，讓好的承包商拿到標；三是設計最優契約，讓承包商與開發商的利益一致起來，形成有效的激勵機制，讓承包商有提高工程質量的內在動力。只有開發商對工程質量有充分的關注，這樣才能在采取一系列措施之后清除質量隱患。實際建設市場中的開發商是一個復雜群體，雖然開發商都是經濟人，以追求效用最大為目的，但他們所追求的目標與工程質量的關聯程度的不一致，導致他們對工程質量的態度也是不同的。

國家的法律、法規及技術法規旨在保障人民群眾的利益，是必要的，不能讓步。根據投資目的與工程質量的關聯程度，開發商可分為三類。第一類開發商投資工程并直接從工程的使用中獲得回報，如自建廠房，通過對廠房的使用回收投資，獲得利潤。第二類開發商投資工程后通過出售，間接來獲得投資回報，如房地產開發商。第三類開發商投資工程并不要求經濟回報，主要是政府投資工程。

第一類開發商對工程質量的關注程度是最高的，因為工程質量的好壞直接關系到它使用工程的效果，也就是關系到他自己的投資回報，也就是說，業主的投資所追求的目標與提高工程質量之間的關聯度極高，高質量才意味高回報。因此，對于這類開發商，不必擔心他們會發生很多損害工程質量的違規行為，法律法規和行政監督不應該把它們作為重點對象。然而，由于我國正處于經濟轉型期，市場主體的經濟成份十分復雜，要清晰地界定出第一類開發商是困難的。而且，對于第一類開發商來說，要使他們對工程質量有較高關注，還必須清晰界定產權。產權不明晰，既使由第一類開發商投資，他也不會有長遠的打算，此時，他所考慮的只是如何盡快的收回投資，對工程質量自然不會十分關心。對此，幫助第一類開發商治理它所處的大環境，對他們提供多一些幫助和服務是促使工程質量提高的重要途徑。[page]

第二類開發商是較為特殊的一類開發商，相對于承包商來說，他們是工程的采購者，是開發商。而對于真正的置業者，他又成為服務商，最終的開發商是置業者。第二類開發商是一類過渡性的開發商，最終開發商對工程質量的驅動力必須經過第二類開發商傳遞到市場，第二類開發商因而具有開發商與服務商的兩面性。前文提及的外因條件適用于開發商與承包商之間的關系，而當開發商面對置業者時，開發商的位置正好反過來，他成為工程質量信息相對較為充分的擁有者，他處于信息優勢。由前文的分析可知，在不平衡的信息分布的博弈者之間，工程質量便具有了外部性。置業者由于自身條件限制，劣勢明顯，特別是對于質量信息的占有，而且很難改變這種不利地位，獲得與開發商對等的信息，因而最終置業者對開發商的驅動力減弱。對開發商來說，工程質量與其投資目的之間的關聯性也隨著最終置業者驅動力的減弱而變弱，于是，開發商可以大膽地發包給報價最低或其喜歡的承包商，建設過程也不必太操心，最終工程質量雖無法保證，但也能利用信息的不對稱性，甚至欺詐達到盈利目的。因此對第二類開發商不僅要幫助，更要監督。從宏觀上強化市場準入和行業競爭，加大政府監管，在事前減少質量隱患發生的概率，同時，加強立法，強化開發商的質量法定責任，如售后質量保險責任，減少開發商利用簽訂合同搞合同欺詐的機會，并且通過宣傳教育，讓置業者充分認識到律師在合同簽訂中的作用。律師的介入一方面可減少合同糾紛，更重要的是可以很好的督促開發商重視工程質量。

第三類開發商是作為投資者的政府開發商，代表了公眾的利益，從整體上來看，對工程質量是有較高關注的。但由于投資體制、部門利益、監督機制等的影響，代表政府作為開發商的部門機構或個人，其利益與整個政府的利益可能不一致，有權指手劃腳的太多，能真正負責的太少，在建設過程的各個階段，各部門的權利、義務和責任糾纏不清，一旦出現質量問題，相互推諉，行政資源浪費嚴重，責任難以落實。較突出的表現在投資、建設、管理、使用混為一談，各自以己方利益出發，工程質量責任的缺位與錯位十分突出，工程質量難以保證。當務之急就是要充分協調好投資、建設、管理、使用各環節多部門的利益。通過責、權、利的調整，特別是合理強化各部門及相關個人的質量責任，使投資、建設、管理、使用各環節適度的、合理的相分離，形成相互監督制衡的良好局面。打破目前這種既當運動員又當裁判員的各級政府自己管自己的不合理的政府工程管理模式。同時，對于適應市場化運作項目則堅決推向市場，減少行政資源的負擔。對不適應市場化運作的政府工程，可借鑒深圳、上海等地的經驗，建立集中統一、專業高效的政府工程管理制度，提高投資的效益與工程質量。

當然，也可能同一個開發商同時屬于幾類不同類型的開發商，這時可以根據具體情況進行分析。

政府監督管理與質量檢測的行為

1、從投資的絕對數額上看，地產投資占大頭，其中以政府牽頭的投資為主，特別是近幾年，國家實施積極的財政政策，加大對基礎設施的建設投資，沒有任何主體的投資額能與政府投資相提并論，據統計，2000年全國固定資產投資規模32917.7億元，其中來自國有經濟組織的投資為16504.4億元，占總投資額的51.38％。抓住了它也就抓住了一半以上的建設工程質量，抓住了主要矛盾；

2、加強對投資的監管符合國家政策。政府對建設工程質量負有一定的監督管理的責任，但過多的介入往往會對市場造成過大的沖擊，有悖于市場經濟原則，易于造成市場混亂，也不符合國家有關政策精神。但對于政府投資工程，政府是投資商，是業主，業主在法律框架下管理自己的工程項目是有法有據，也符合國家政策的。

3、有利于增強市場活力。過度的監管在保持市場秩序的同時也部分地扼殺了市場的創造力，不利于提高市場活力，長遠看，也不利于工程質量的提高。強化對政府投資工程的管理，相對弱化對其他業主的管理，既有利于發揮市場主體的活力，讓其他業主能夠在更大的空間中發揮其能動性，又能保持市場的穩定，因為畢竟政府業主才是市場的主導力量。[page]

4、具有榜樣效應。若對政府投資工程的監管方法被證明是行之有效的，那別的業主也會樂于效仿，把政府投資過程的管理方法視為榜樣，于是帶動別的業主乃至整個工程建設市場良性有序發展。若其他業主有更好的方法，政府業主也可以效仿。

5、是三個代表的要求。政府投資工程投入的是人民的錢，代表的是人民的利益，沒有理由不抓好工程質量，這符合黨的利益、人民的利益。

隨著國家基本建設體制改革的進一步深化，工程質量監督事業取得長足發展，工程質量監督領域實現了有法可依，依法執監。同時，伴隨著《建設工程質量管理條例》等國家一系列法律、法規的頒布實施，監督管理法規體系已基本形成，政府工程質量監督管理步入了依法執監的快車道。同時，十幾年來形成的基礎、主體、竣工三部到位等級核定與巡回抽查相結合的工程質量監督運行方式，隨著我國經濟體制改革的深化和社會主義市場經濟體制的逐步建立，也出現了諸多的矛盾和問題。

社會過多依賴工程質量監督核驗，客觀上把工程質量監督機構視為了工程質量的責任者。工程質量“誰核定，誰負責”，政府工程質量監督機構變相成為工程質量的責任者，而直接參加工程建設的各方責任主體，反而“袖手旁觀”，進而顛倒了市場經濟活動中產品的制造者以產品直接負責的規律，而質量監督機構的行為是政府授權的，質量監督是政府管理行為的延伸，政府同樣也成為工程質量的責任者。客觀上造成了從微觀管理向宏觀管理、從直接管理向間接管理轉變的政府管理體制改革與現行三部到位等級核定的工程質量監督運行方式的矛盾與不和諧。單一的實物質量監督，無法實現質量監督機構對工程建設參與各方質量行為的全面監控。

建筑工程工期長、多專業、多工種和材料設備多品種的特點，決定了傳統單一的實物質量監督方式已遠遠不適應社會主義市場經濟的發展，單純依賴質量監督機構的幾次到位。施工幾百天，“判斷”一陣子，難免使監督的全面性受到約束，造成無法對工程質量進行全面準確的核驗、評定和有效控制。建設工程質量監督機構的現有素質，尚不能保證政府監督的有效性。

政府工程質量監督經過近20年的發展，監督機構的人員素質、設備、監督理論和經驗乃至權威性雖然取得了質的變化，但一些工程質量監督機構的人員素質不高、設備相對滯后以及自我廉政、勤政約束機構不健全的問題依然不同程度地普遍存在，這些勢必影響工程質量的監督力度和深度，直接削弱了政府監督的有效性和權威性，亟待改進和完善。為了全面貫徹執行《建設工程質量管理條例》等一系列工程建設的法律、法規以及工程建設強制性標準，工程質量監督機構應根據工程質量不斷發展的要求，特別是工程普遍實行監理的情況下，針對工程質量監督機構角色和職能的變化，積極探索新的思路和理念，深化工程質量監督機構改革，健全執法運行機制，建立工程質量管理與監督的新模式。

建立健全工程質量監督告知制度，提高監督執法的透明度，使工程質量監督真正成為“陽光監督”。工程建設各方從建設工程活動一開始，就應享有知情權，了解監督工作的方式、方法、內容和手段，以便充分調動工程建設、監理和施工等受監單位自查自糾、自我約束的積極性和主動性，自覺規范質量行為，減少和避免質量事故的發生。

建立集體監督機制，保證執法監督的公正性和準確性。深化工程質量監督機構改革，提高工程質量監督力度的重要手段是加強監督執法。應改變現有的監督方法，建立集體監督機制，一個專業配備兩名以上監督人員，并規定要持證上崗。在日常工程質量監督和調查違法行為過程中，推行“一人為私，兩人為公”的執法理念。同時規定不同級別的監督文書分別由各科室的監督人員、科長以及站領導按權限范圍簽發，保證執法檢查和處罰的嚴肅性和準確性。[page]

建立預見性、服務性的質量監督模式，做到服務與執法有機結合。工程質量監督機構應針對工程質量的事前控制、過程過程和事后控制三大環節，在做好過程監督和工程違規行為的嚴肅查處的同時，加強工程質量的事前監督，提高監督工作的預見性、服務性。當工程質量出現下降的趨勢或工程施工到難點部位、易出現質量通病的部位時，監督人員應及時到現場提示和指導，以此扭轉滯后監督、被動應對的局面。

建立行為監督與實物監督并重的監督運行機制，實現從單一實物監督向工程建設各方質量行為監督的延伸。工程質量監督機構應將工程建設各方的質量行為以及其結果，即工程產品質量，均列為監督對象，將工程建設參建各方推向工程質量責任第一線，通過日常監督、監督巡查與結構工程季度大檢查相結合的監督形式，對影響建設工程質量的全要素實現全覆蓋的監督。對于在工程質量監督過程中發現的“問題工程”，除嚴格按《建設工程質量管理條例》的有關規定進行處罰外，還要建立和推行工程質量信息公示、公告制度，通過報紙、廣播、電視臺等新聞媒體定期向社會發布工程質量信息公示和公告，提高全社會的質量意識。

改變以日常監督為主的監督方式，將隨機檢查作為工程質量監督檢查的主要方式。工程質量監督工作應采取巡查和抽檢相結合的監督方式，以保證建設工程使用安全和環境質量為主要目的；以保證地基基礎、主體結構、環境質量和與此相關的工程建設各方的質量行為為主要內容；以施工許可和竣工驗收備案制為主要手段，改變原來的預約式、通知式的監督檢查方式，加強巡回檢查和隨機抽查，保證檢查內容和部位能夠真實反映施工的質量狀況。

為了保證政府監督的有效性和權威性，監督機構應不斷提高監督隊伍的素質和監督工作水平。沒有高素質的質監隊伍，就很難建立與質量監督職能相適應的權威。因此，工程質量監督機構必須加強質量管理、質量控制的學習，提高監督隊伍的業務素質。還應不斷完善質量監督手段，增加檢測設備，改變傳統的“敲、打、看、摸”等落后的檢查方法，加大科技含量，提高工程質量監督的工作水平。

工程質量監督機構應不斷建立健全行政管理、技術管理和質量監督制度，嚴格遵循質量監督程序，充分發揮各方責任主體的主導作用，依靠先進的建筑施工技術、質量管理技術和信息網絡技術，充分運用經濟和法律手段監督管理工程質量活動，不斷探索和實踐適應新時期要求的質量監督管理新模式，建立起規范的工程質量監督管理制度。

工程質量是多因一果的問題，影響因素非常多，涉及方方面面。但總結幾十年來的經驗，包括研究國外的經驗，我們得出一個結論：要把工程質量管理好，必須有一個健全的、有效的質量控制管理體制。這個體制不外乎三個層次：一是政府監管，二是建設單位（業主）負責，三是建筑產品的直接生產者負責。由這三個層次構成對整個工程質量進行控制、監督、管理的體制。從政府這個層次來說，政府對工程質量的控制、監督，又包含宏觀和微觀兩個層次，宏觀層次就是政府通過立法、建制，構造一個市場的運行規則。搞市場經濟，要有一個規則，就好像打籃球一樣，你裁判吹得很嚴，他在那里抱著球跑，這是不行的。作為政府宏觀控制職能，控制工程質量就是要構筑一個市場運行規則，并保證這個規則的正常實施。

從建設市場的整體來看，我們市場運行的規則還不完善，但就現有的規則，實施中的問題也很多。執法不嚴，違法不究的現象很普遍。建設市場的混亂直接地危害工程質量。所以，政府要下功夫，一方面要構造這個市場，健全運行規則，同時要保證這些運行規則的實施。不能保證實施，就要進行整頓。健全市場運行規則要加強法制建設。在政府對質量進行控制、監督的層次上，我們要做的一件很重要的事，就是要進一步加強法制建設。

法制建設重點要做以下幾件事，一是制定《建筑施工許可證管理辦法》，施工許可制度是管理市場大門的，也是整個市場運行機制的一個重要方面。二是制定《工程質量管理條例》。這是當務之急，１９９９年一定要出臺。三是合同管理，要搞新的合同示范文本，研究制定合同管理當中的擔保制度。我們要認真研究，制定相應的辦法。工程風險管理是一個大課題，風險管理中包括保險、擔保，保險涉及的問題比較多，但是擔保是有基礎的，因為事實上許多地方已經在實施這種制度，比如現在實行的投標保函、履約保函、預付款保函、保修保函，都是國際上通行的做法。但這還不夠，特別是另一面，業主履約要不要擔保，我們主張在市場經濟中各方主體的地位是平等的，這是市場經濟的特點。因此，作為建設單位也應該擔保。業主付工程款要擔保，國際上也是實行的。同時，總分包之間也有一個相互擔保的問題，總包對分包要擔保，分包對總包也要擔保。這些環節，按照現有工作的基礎往前推進，還是有條件的。另外，在這方面，出現糾紛怎么辦，有合同就必然有糾紛，這是正常現象。那么合同糾紛如何進行調解，如何進行仲裁，如何在法院進行訴訟，對這套管理辦法我們還要進行研究。

政府對工程質量監督管理還有微觀的一方面，就是政府對具體的工程項目的質量監督。在這方面，我們已經做了不少的工作。從８０年代開始就抓政府的質量監督，通過這些年的努力，在全國形成了很可觀的監督力量，地以上城市都建立了質量監督站，９０％縣以上的城市也建立了質量監督站，一些專業部也建立了質量監督站。這些機構和人員，為保證工程質量，防止劣質建筑產品流入社會，發揮了很好的作用。為了開展政府質量監督，我們還從上到下建立了一套法規體系。這些工作都是在履行政府對質量進行監督控制的職能，而且是在市場經濟條件下強化的。世界各國政府對工程項目的質量監督不外乎有兩種形式，一種是程序性的監督，一種是實物性的監督。我們現在進行的是實物性監督。我個人認為目前這種實物性監督符合中國國情，因為我們的法制不健全，執法意識比較弱，在這種情況下，政府的監督必須深入到工程項目上去。質量監督機構不能散，工作不能松懈，要繼續努力地去做。同時政府質量監督工作必須改進，必須是在現在的基礎上推進。

那么現在政府質量監督方面存在哪些不足呢？我認為主要有三個方面的問題：

一是政府質量監督的地位，在實際把握上不夠準確。監督工作有時與施工單位、監理單位的質量責任混淆。

二是政府質量監督重點監督什么，不夠明確。現在是全面在做，如三到位、五到位等。

三是現有質量監督人員的素質、人才結構有缺陷。政府質量監督必須對設計文件進行監督，但現有的監督人員中大量還是施工方面的人員，人才結構不盡合理。

我們改進這些不足的總體思路是以法律、法規和強制性的技術標準為依據，以結構質量為重點，以建立使用許可制度為手段，以保證使用安全為目的，實施政府質量監督。政府最關心的是結構安全問題，是不要出現倒房子、塌橋這種惡性質量事故，從而保證人民的生命財產安全。為什么要對設計文件進行監督呢？因為，設計文件最重要的是結構安全問題，如果設計有問題，結構受力就不合理，安全系數不夠，怎么能保證結構安全。所以，一定要重視結構質量問題。政府進行質量監督，拿什么能管住人呢？就是實行使用許可制度。

政府質量監督制度有幾個要點：

第一，誰來實施監督。有兩種做法，一種是美國的辦法，由政府官員直接進行，檢查后記錄，最后驗收要看有沒有記錄，記錄全不全。另一種就是政府委托第三方來實施質量監督，典型的就是德國。政府通過委托第三方來進行質量監督，這個被委托的機構，必須是經過政府嚴格審查，有條件代表政府進行質量監督的機構。我們現在是質量監督站，由目前這種狀態進行轉變應該是有條件的。[page]

第二，政府監督檢查的主要內容是什么。有兩個方面。一是要審查設計文件，重點審查有關結構安全、建筑物消防方面的內容，包括地基的承載情況、結構受力分析和計算，通過審查這些內容，證明結構設計方面沒有問題了，由審查單位出具設計文件審查報告。二是監督結構施工方面的關鍵環節，包括結構施工中的建筑材料，必要時還要對材料進行檢測。這個環節的監督不是去對每個工序、每個環節像旁站監理那樣進行監督檢查，監督的客體主要是在建設活動中的各方責任主體，施工單位是不是按規范進行施工，材料供應商供應的材料是不是合格，監理單位是不是履行職責，建設單位有沒有要求設計、施工、材料供應單位使用不合格材料來降低工程質量的行為，重點在這些方面。施工過程完了，審查機構出具關于結構安全的報告。整個工程完工后，建設單位進行驗收，政府要對是否符合驗收程序進行監督。最后，由政府出具使用許可證。

第三，監督的費用問題。費用應由建設單位交，但不是交給直接監督的第三方，而是在申請施工許可證時交給政府，政府收取費用后再撥給由政府委托去進行該項目質量監督的機構。政府雇人去監督工程，但是費用是由建設單位交給政府，使得監督機構和建設單位之間不要形成直接的經濟關系。

按照這種政府質量監督的模式，政府是否對工程出現質量問題承擔責任呢？不是的。這個概念在國際上是通行的：誰的工程誰負責，誰施工誰負責。建設單位要對工程質量負總責，因為這個工程是你建設單位的，你是最終的受益者，或者是最終的直接使用者，你應該有這個責任和義務，建一個好的工程。當然，盡管建設單位有很重要的作用，但是真正的工程質量做得怎么樣，還是靠設計、靠施工。因此，誰設計的誰負責，誰施工的誰負責。對誰負責？對建設單位負責。所以，不存在政府又去監督，又發使用許可證，最后又不負質量責任的問題。當然，如果政府委托進行質量監督的機構，玩忽職守，弄虛作假，那么它要負不認真履行職責的責任，造成重大事故的要嚴肅處理。這是就政府對工程項目如何進行質量監督提出的一些思路，是我們經過調查研究，包括學習國外的經驗，才形成的。這里有兩項工作要做，一是要建成能代表政府進行質量監督的機構，必須有一些技術上、管理上的帶頭人，在國外叫認可人士，我們要逐步對工程師、高級工程師進行執業資格的管理，這些人必須要提高自己的水平來適應政府質量監督的需要。二是要研究如何把質量監督站轉化為市場上獨立的運作實體，而不再是附屬于政府的事業機構。

規范工程質量檢測管理。工程質量檢測是工程質量控制的核心環節，也是目前管理的一個薄弱環節。2004年我們要通過制定出臺《建筑工程質量檢測管理規定》(部長令)，明確檢測機構的業務范圍、人員條件、設備設施、檢測業務程序以及監督管理和相應處罰，解決檢測市場競爭中存在的一些不規范、不公正問題。近一個時期，一些地方和單位來信反映，一些檢測機構利用行政手段壟斷當地檢測市場，一些檢測機構以壓價競爭、減少工作程序或放松檢測要求等不正當的手法來爭取項目。我們認為，檢測機構應通過計量認證和建設主管部門的資質認可，方可在市場上提供檢測服務，并對自己出具的檢測結果負法律責任。只有這個環節規范了，工程質量才能切實得到保證。近兩年福建、浙江、甘肅、廣西、江蘇等地，在地方的建設工程質量管理條例中都對檢測單位的質量責任做了規定，天津市和深圳特區的建設工程質量管理條例還對檢測單位的質量責任專設一章予以規定。部長令出臺后，我們要結合其貫徹實施，組織建筑工程質量檢測專項治理活動。

質量控制體制的第二個層次是建設單位的。建設單位要對質量負責，包含的內容比較多，從項目的可行性研究，到設計、施工單位的選擇，都是建設單位承擔的，都要對工程質量負責。工程進入實施階段，誰來代表、幫助建設單位對工程的實施進行管理？現行的辦法是工程監理。因此，談監理，也就是在談建設單位如何對質量負責。[page]

質量控制體制的第三個層次，應該是由直接生產者來保證質量。政府主要是通過資質管理、市場準入等手段來保證生產者的質量。目前，質量大檢查直接到施工現場，檢查直接生產者的工作情況，以后這種做法會越來越少。由于現在直接生產者不規范運作的問題太多，特別是對政府的強制性技術標準不認真貫徹，偷工減料、以次充好的現象太多。很多單位的質量責任制只是寫在紙上，掛在墻上，放在抽屜里，根本不落實。因此，在現階段還要靠外力去促進它落實。１９９９年的質量大檢查重點放在住宅和城市基礎設施上，住宅工程突出檢查結構質量。重點檢查對強制性技術標準貫徹情況，責任制落實情況。

隨著工程監督機構工作方式由微觀定點檢查向宏觀巡查轉變，以及旁站監理制度的實施，要求進一步加強監理企業在保證工程施工質量中的作用。2004年要針對《關于建設行政主管部門對工程監理企業履行質量責任加強監督的若干意見》的貫徹情況，開展一次對監理企業履行質量責任的專項督查，促進各地切實落實這項管理方式的調整，充分發揮監理企業在保證工程質量中的重要作用。

工程保險是運用市場手段保證工程質量的一個重要措施，是減輕工程建設風險、保護消費者合法權益的有效舉措，也是解決因扣留工程質量保證金而拖欠工程款的一個治本之策。這是用市場經濟的手段減輕企業和政府風險的有力例證。在工程建設領域已經開展了建筑工程一切險和安裝工程一切險，近年又開展了工程設計責任保險試點，今年準備出臺有關實施工程質量保證保險的指導意見，大力推行工程質量保證保險。我們擬采取以下四個步驟開展這項工作：一是會同保險機構開發有關險種，制定符合國情和行業特點的保險條款；二是會同有關部門制定出臺相應的指導意見；三是確定一批試點城市先行試點，根據情況逐步擴大范圍；四是總結經驗全面推廣。對于工程設計責任保險，2003年我部頒發了《關于積極推進工程設計責任保險工作的指導意見》，今年要求基本推開，下一步要在規范市場、培育發展中介機構方面，加強研究和指導，更好地推動和完善設計保險制度。各地建設行政主管部門要積極會同當地保險主管部門，共同研究探討，促進工程保險制度的健康發展。

社會監督與監理單位的管理

1、進一步樹立監理的權威。現在的工程監理有相當多是建設單位說什么，他干什么，權威性不夠。當然，監理公司是受雇于建設單位，代表建設單位來管好工程，當然要聽業主的。但監理公司還有另一面，他必須按照國家的法律、法規、設計文件和合同規定，獨立地行使自己的職責，對社會負責。因此，監理公司既要對建設單位負責，也要對社會負責。從保證工程順利進行，保證工程質量來說，這兩個負責是一致的。如果出現了分歧和矛盾，我看就要找原因了。原因恐怕多數是建設單位有問題了。所以，我們要強調監理公司在工程監理中獨立行使職能。我們要再次強調，沒有監理工程師簽字，材料、構配件和設備不得在工程上使用或安裝，不得進行下一道工序的施工，不得撥付工程進度款，不得組織竣工驗收。要把監理在工程管理過程中的權威性和作用強化起來。

2、推進監理公司提高素質，加強對監理單位的管理。監理公司在人才結構上要自覺進行調整，自己缺乏的人才要盡快補上去。現在大多數監理公司從事施工工作經驗多的人比較多，對設計方面的知識掌握不多。一些以設計單位為基礎成立的監理公司，懂設計的人多，有施工實際經驗的人少。監理公司應該是這兩者的結合。現在有的人提出要不要搞消防監理。我不主張成立各種各樣的專業監理公司，這么搞，建設單位受不了，要請消防的監理公司，還有請裝修的監理公司。監理公司應該是有綜合能力的，有各種人才。當然，還有一種出路，一定要成立專業監理公司的話，那么就受雇于綜合型的監理公司。具體怎么辦還需要進一步研究。所以，監理公司要在人才結構上、能力上盡快進行調整，適應監理工作的需要。另外，監理要講究職業道德，監理公司要注意社會形象，嚴禁出賣資質，不能出讓監理業務，不能不堅持原則、盲目的建設單位說什么我們就干什么，不能利用監理之便，行個人之私，更不能和某些方面勾結起來，弄虛作假，損害工程質量。總而言之，工程監理是我們整個工程質量管理體制中的一個環節，要繼續推進。[page]

3、社會監督：建筑設計要適合大眾市場，不要單獨去適合某些人群，阻礙市場的正常發展。工程質量在每個置業者心目中站主要地位。為此，在工程建造過程中，社會監督與社會輿論起到重大的主導作用。完全靠社會監督來推進工程質量誠信體系建設。市場經濟既是法制經濟，也是信用經濟。加強對建設工程質量責任主體和有關機構的不良記錄管理，建立工程質量誠信體系，提高各類市場主體的信用意識和信用水平，是市場經濟條件下工程質量監督保證機制的重要內容。在設計環節要抓好以下四個方面工作：一是通過施工圖審查把關，切實督促建設各方特別是設計單位自覺貫徹執行國家有關節能的法律法規和強制性標準。二是大力推廣建筑節能科研成果在工程上的應用，要制定政策加強引導。三是標準設計工作要跟上，及時更新體現最新科研成果的標準圖，使建筑節能的“四新”技術廣泛應用于工程建設。四是今年要組織專家對建筑節能設計情況進行調研，針對節能設計中存在的問題制定指導意見。在施工環節，施工單位要通過改進施工工藝、提高施工水平，嚴格檢查進場材料和設備來落實國家規定的節能要求，保障節能設計的貫徹執行。主管部門在竣工驗收備案時，也要將建筑節能作為一個重要的內容。

加強全面質量管理，建立質量保證體系的一個中心問題，是要建立以產品為中心的質量責任制。建立質量保證體系還必須充實測試手段。提高產品質量，不能滿足于部標、國標的要求，要按照國際標準來衡量，這樣的國際市場才會有競爭力。要抓好設備管理、設備性能，精度不合格也就談不上提高產品質量。抓設備管理，要建立健全設備全過程的管理。工程質量的提高也要從原材料上抓起，材料必須經過嚴格的檢驗，各項材料試驗數據合格后才能使用。這是保證工程質量的物質技術基礎。強化管理，向管理要質量，向管理要效益。

建設工程質量不僅要重視某個“點”或“幾個點”的管理，更要注意“面”的管理，“全過程”的管理，工程質量不僅是靜態管理，更重要的是動態管理。管理是通過人來掌握的，如忽視了對工程質量和信譽切切相關的以人為本的技術質量創新——即企業素質、人力資源的開發，必然造成企業缺乏發展動力。全面質量管理是以全員的技術質量創新，提高人的工作質量，通過管理創新，使建設工程企業具有動力、凝聚力。形成強大潛力的內在機制，為提高工程質量，為企業生存和發展奠定堅實的群眾基礎。